貧困老齡人口社會(huì)救助法律研究

關(guān)鍵詞 老齡化 生存權(quán) 發(fā)展權(quán) 社會(huì)救助

基金項(xiàng)目：2019年西安歐亞學(xué)院校級(jí)課題（2019XJSK02）階段性研究成果，2020年西安市社科課題（FX66）階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：馬芳琴，西安歐亞學(xué)院，副教授，主要從事法律及相關(guān)學(xué)科教學(xué)與研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D669? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.147

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止2019年末中國(guó)60歲以上的人口達(dá)到2.53億，占總?cè)丝诘?8.1%，而這其中65歲以上的人口達(dá)到總額人口的12.6%，預(yù)計(jì)到2045年，我國(guó)60歲以上老齡人口或?qū)⑦_(dá)到總?cè)丝诘?5%。由于近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力紛紛流向城市，特別是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、生活條件艱苦的貧困地區(qū)，老齡人口面臨著家庭空巢、救助空缺、生活空虛、關(guān)愛(ài)空洞的“四大皆空”的困境，使得本就處于貧困狀態(tài)的老齡人口狀況越來(lái)越糟。如何讓貧困的老齡人口生活養(yǎng)老不發(fā)愁，有尊嚴(yán)地安享晚年，是我國(guó)是脫貧攻堅(jiān)路上必須要解決的一個(gè)問(wèn)題。

一、社會(huì)救助的概述

（一）社會(huì)救助的法律依據(jù)

貧困是人缺乏基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和精神生活的生存條件和參與各類(lèi)社會(huì)活動(dòng)機(jī)會(huì)的狀態(tài)，是一個(gè)具有長(zhǎng)期性、地域性的問(wèn)題。英國(guó)法學(xué)家杰里米·邊沁認(rèn)為人享有尊嚴(yán)權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，國(guó)家必須保護(hù)公民的基本權(quán)利，讓每一個(gè)社會(huì)公民參與到社會(huì)各類(lèi)活動(dòng)中共同享有社會(huì)發(fā)展的成果和公平公正的機(jī)會(huì)，避免因?yàn)槲镔|(zhì)匱乏而引發(fā)的精神恐懼，達(dá)到人權(quán)的最高追求。我國(guó)《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家合理安排積累和消費(fèi)，兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。因此，貧困老齡人口享有從國(guó)家獲得幫助和支持的權(quán)利。

（二）社會(huì)救助的概念

社會(huì)救助是公民因各種原因?qū)е禄旧钕萑肽撤N困境，由國(guó)家及相關(guān)部門(mén)依據(jù)相關(guān)的程序和救助標(biāo)準(zhǔn)向其提供相應(yīng)的物資和金錢(qián)救濟(jì)或相關(guān)服務(wù)，以保證滿(mǎn)足其最低生活需求的一項(xiàng)保障制度。社會(huì)救助制度是社會(huì)保障體系中最古老的制度，也是社會(huì)保障體系的最后一道防線(xiàn)。反貧困則是社會(huì)救助制度的天然使命。

在我國(guó)，社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫在保障對(duì)象和保障目的上有明顯區(qū)別：

表1

二、社會(huì)救助存在的法律問(wèn)題分析

現(xiàn)實(shí)中我國(guó)的社會(huì)救助制度有效的緩解了城鄉(xiāng)貧困老齡人口的生存危機(jī)，主要通過(guò)貨幣或者物質(zhì)補(bǔ)償?shù)确绞阶尡姸嗟呢毨丝讷@得了最基本的生存保障，也是維護(hù)貧困老齡人口生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的必然要求。社會(huì)救助不僅是政府的職責(zé)，而且?guī)头龃嗳跞后w實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平公正也蘊(yùn)含著濃重的人道主義精神，捍衛(wèi)了國(guó)民的基本生存權(quán)和底線(xiàn)公平。目前我國(guó)的社會(huì)救助制度主要包括以下幾個(gè)方面：

圖1

這些社會(huì)救助制度確保了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行，對(duì)于保障貧困群體的基本生存，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展方面做出了卓越的貢獻(xiàn)。

但是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)環(huán)境也日益變得復(fù)雜，社會(huì)救助制度的存在與發(fā)展也暴露出了以下問(wèn)題：

（一）目前的社會(huì)救助立法層級(jí)低，政策性立法多于法律法規(guī)性立法

我國(guó)目前的社會(huì)救助制度主要以政策性制度為主，救助立法的層級(jí)較低，其中90%救助制度屬于政策性制度，多為通知、意見(jiàn)，只有10%屬于法規(guī)性制度，法規(guī)性制度也只是行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章。我國(guó)2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》從統(tǒng)籌社會(huì)救助制度、強(qiáng)化社會(huì)救助查詢(xún)核對(duì)機(jī)制、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與等方面做了明確規(guī)定，但仍屬于行政法規(guī)。未來(lái)，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系隨著老齡化程度進(jìn)程的加劇而日趨復(fù)雜，科技水平和生產(chǎn)力水平的逐步提高，政策性救助的方法和原則的隨機(jī)性就會(huì)逐漸暴露出來(lái)。

（二）社會(huì)救助對(duì)老齡人口關(guān)注不足，生存型救助多于發(fā)展型救助

據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)相當(dāng)一部分貧困老齡人口因收入所限，他們的物質(zhì)生活基礎(chǔ)條件不好，特別是有些貧困落后地區(qū)的老齡人口仍然居住在缺乏基本照明設(shè)備、年久失修的土坯房中。我國(guó)頒布實(shí)施的最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶(hù)供養(yǎng)制度、特困戶(hù)基本生活救助制度、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助制度等主要偏向生存型救助，也就提供為貧苦人口提供基本物質(zhì)幫助。社會(huì)救助的最終目的是讓貧困人口實(shí)現(xiàn)增能與自立。目前政府和非政府組織提供的救助，只能確保貧困老齡人口得到暫時(shí)的基本生活保障，維持基本生存。現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)貧困老齡人口呈現(xiàn)的狀態(tài)是：缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，基本生活困難;常年患有慢性病或殘疾，缺乏家人和子女的照看慰藉;長(zhǎng)期獨(dú)居，缺乏子女、親戚朋友的探望與關(guān)愛(ài)等。面對(duì)如此現(xiàn)狀，社會(huì)救助需求逐步呈現(xiàn)多元化，不僅需要生存型救助，更需要為這些貧困老齡人口提供社會(huì)融入、醫(yī)療救助、能力提升、心理疏導(dǎo)等專(zhuān)業(yè)的救助服務(wù)，讓他們也能體驗(yàn)到社會(huì)對(duì)于他們的關(guān)愛(ài)，能夠融入社會(huì)，享受社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的福利。

（三）救助主體權(quán)責(zé)不明，救助監(jiān)管的法律不完備

我國(guó)貧困老齡人口情況復(fù)雜，特別是分布在農(nóng)村的老齡貧困人口，落實(shí)社會(huì)救助需要多個(gè)部門(mén)的通力合作。但我國(guó)社會(huì)救助規(guī)范并未明確界定救助主體的權(quán)利義務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)救助工作主體的缺位，缺乏統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和完善的救助管理機(jī)制，管理體系運(yùn)轉(zhuǎn)混亂，多頭管理和各自為政現(xiàn)象普遍，救助效率低。現(xiàn)實(shí)中特別是對(duì)一些特困戶(hù)在救助過(guò)程中容易發(fā)生推諉，救助工作缺乏配合聯(lián)動(dòng)。同時(shí)因?yàn)槿狈?duì)社會(huì)救助的有效監(jiān)督管理，救助工作的開(kāi)展基本依靠基層的民政部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會(huì)等部門(mén)，因此在實(shí)踐中存在千絲萬(wàn)縷的人情關(guān)系等不良現(xiàn)象而享受相應(yīng)的救助，甚至出現(xiàn)相應(yīng)的救助資金被侵占、貪污、私自挪用等現(xiàn)象，嚴(yán)重降低了政府公信力，不利于城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作的開(kāi)展。

（四）社會(huì)救助基金缺乏，資金籌措機(jī)制不健全

目前我國(guó)社會(huì)救助資金來(lái)源渠道主要是國(guó)家財(cái)政支持、獲得社會(huì)捐助和部分國(guó)際援助。近年來(lái)伴隨我國(guó)老齡化加劇及我國(guó)扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃的實(shí)施，政府救助撥款數(shù)量雖呈逐年上升趨勢(shì)，但與現(xiàn)實(shí)需求相比仍存在較大缺口。社會(huì)救助基金中因社會(huì)捐贈(zèng)的不可預(yù)測(cè)性和不穩(wěn)定性，福利彩票收益持續(xù)性和穩(wěn)定性不足而帶來(lái)了資金的不確定性。因此，救助資金的匱乏成為社會(huì)救助深入持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題。

（五）匹配的救助激勵(lì)缺失，救助效果評(píng)價(jià)體系不足

實(shí)踐中社會(huì)救助特別是對(duì)貧困老齡人口的救助屬于高投入、高耗時(shí)、多費(fèi)力且救助效果不明顯的工作，同時(shí)因社會(huì)救助制度的激勵(lì)機(jī)制不足，在救助過(guò)程中易出現(xiàn)拖拉、推諉現(xiàn)象。目前我國(guó)多數(shù)地區(qū)并未將社會(huì)救助的落實(shí)及其實(shí)施的效果等納入地方政府部門(mén)的考評(píng)范圍，對(duì)社會(huì)救助的實(shí)際效果難以測(cè)量和評(píng)價(jià)。我國(guó)基層的救助工作缺乏統(tǒng)一的工作機(jī)制，地方政府未設(shè)置相關(guān)的社會(huì)救助工作專(zhuān)項(xiàng)督查小組或辦公室，缺乏相應(yīng)的社會(huì)救助工作的議事規(guī)則、救助效果跟蹤評(píng)價(jià)、救助過(guò)程監(jiān)督等相應(yīng)制度，使得社會(huì)救助的定期督辦與調(diào)度、定期檢查與考評(píng)的相關(guān)工作開(kāi)展缺乏依據(jù)，社會(huì)救助的效果大打折扣。

三、完善社會(huì)救助制度的法律建議

英國(guó)知名社會(huì)學(xué)家彼得·湯森德指出，貧困是一個(gè)社會(huì)性的人在社會(huì)參與中的能力不足的反映。羅爾斯在《正義論》中提出“給社會(huì)上最不幸者以盡可能多的照顧;特別是給缺乏天賦者以教育和關(guān)注”。社會(huì)救助制度實(shí)質(zhì)上就是為了保障人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)而存在。

（一）逐步構(gòu)建相關(guān)法律體系，規(guī)范社會(huì)救助的管理

目前我國(guó)應(yīng)該在現(xiàn)行《社會(huì)救助暫行辦法》的基礎(chǔ)上整合現(xiàn)有相關(guān)社會(huì)救助的相關(guān)資源形成合力，充分發(fā)揮社會(huì)救助的功能。各級(jí)地方政府在保證城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)上在國(guó)家立法和相關(guān)政策指導(dǎo)下統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計(jì)，及時(shí)完善相關(guān)法律體系，適時(shí)出臺(tái)社會(huì)救助相關(guān)立法，提高社會(huì)救助的立法層次，積極推動(dòng)《社會(huì)救助法》的制定與頒布。最終形成社會(huì)救助的全方位、多層次的社會(huì)救助法律體系，增強(qiáng)法律的權(quán)威性，促進(jìn)社會(huì)救助工作可持續(xù)進(jìn)行，從而不斷規(guī)范地方救助環(huán)節(jié)，提高法律針對(duì)性、操作性及規(guī)范化。

（二）明確各級(jí)地方政府的救助責(zé)任，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

對(duì)于貧困人口實(shí)施社會(huì)救助是國(guó)家和各級(jí)地方政府的主要責(zé)任和義務(wù)。在整個(gè)社會(huì)救助體系中國(guó)家應(yīng)該對(duì)社會(huì)救助發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，逐步構(gòu)建由政府起主導(dǎo)作用，民政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主管，其他部門(mén)實(shí)施聯(lián)動(dòng)、鼓勵(lì)社會(huì)參與的社會(huì)救助體系。在這個(gè)救助體系中明確每個(gè)主體相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)，打通救助工作的各個(gè)脈絡(luò)，加強(qiáng)各個(gè)救助主體之間的協(xié)作與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高社會(huì)救助的總體效益和救助的效率。針對(duì)農(nóng)村貧困老齡人口的救助，需要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，多渠道、多元化拓展貧困人口的收入來(lái)源，制定相應(yīng)的引導(dǎo)性與鼓勵(lì)性的政策法規(guī)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)，普惠農(nóng)村貧困老齡人口，增強(qiáng)老齡貧困人口的自救能力。

（三）完善社會(huì)救助監(jiān)管體系，逐步實(shí)施救助績(jī)效考評(píng)

高效廉潔的救助監(jiān)管體系是保證社會(huì)救助措施落實(shí)的有效手段，促使審計(jì)、財(cái)政等相關(guān)管理部門(mén)在社會(huì)救助過(guò)程中形成監(jiān)督合力，確保社會(huì)救助有效實(shí)施。審計(jì)、財(cái)政部門(mén)要嚴(yán)把救助資金的動(dòng)態(tài)，做到專(zhuān)款專(zhuān)用。社會(huì)救助工作的主管部門(mén)需時(shí)刻關(guān)注城市和農(nóng)村的貧困老齡人口的生活需求，社會(huì)救助活動(dòng)的開(kāi)展以及相關(guān)的救助物資的發(fā)放與供給情況，及時(shí)向社會(huì)公布救助工作的進(jìn)展，對(duì)現(xiàn)實(shí)中漏助、錯(cuò)助、救助不到位、救助動(dòng)態(tài)更新不及時(shí)等情況及時(shí)的予以糾正并接受社會(huì)各界的監(jiān)督，提高社會(huì)救助工作的透明度。審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢、民政、監(jiān)察、司法等相關(guān)部門(mén)高度配合，對(duì)于救助過(guò)程中可能發(fā)生的違法違紀(jì)行為，依法追究責(zé)任。與此同時(shí)將貧困老齡人口的救助工作可以納入當(dāng)?shù)卣块T(mén)的績(jī)效考核體系之中，促進(jìn)各地方政府高度關(guān)注社會(huì)救助工作，建立健全的監(jiān)督管理體系，促進(jìn)救助工作統(tǒng)一的工作格局，確保救助制度的有效實(shí)施。

（四）建立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)各種社會(huì)力量加入救助隊(duì)伍

社會(huì)救助工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)整體性工作，需要在國(guó)家相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)一部署下有序開(kāi)展，各地方根據(jù)其地方發(fā)展的特色開(kāi)展救助工作。各級(jí)政府部門(mén)可以開(kāi)展社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)交流，形成可推廣的救助經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于救助成效顯著的標(biāo)桿可以通過(guò)評(píng)選先進(jìn)，樹(shù)立典型，形成救助樣板單位予以表彰進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣。加大對(duì)社會(huì)救助工作典型做法、救助成效、救助政策進(jìn)行積極的宣傳，使社會(huì)公眾能夠深入了解我國(guó)的救助形式與救助政策，鼓勵(lì)社會(huì)各界積極參與社會(huì)救助，全方位敦促落實(shí)救助效果，一方面發(fā)揚(yáng)中國(guó)傳統(tǒng)的孝文化，同時(shí)讓貧困老齡人口感受到社會(huì)對(duì)他們的關(guān)注而不是被遺忘，使其精神和心理得到慰藉。

（五）建立救助信息庫(kù)，及時(shí)掌握貧困老齡人口生活狀態(tài)

伴隨著中國(guó)老齡化的加劇，社會(huì)的負(fù)擔(dān)也會(huì)越來(lái)越重。老齡貧困人口因?yàn)楦鞣N原因其生活的狀態(tài)不能及時(shí)被掌握，甚至容易出現(xiàn)被遺漏的現(xiàn)象。因此可以將信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引入社會(huì)救助體系中，建立貧困老齡人口的信息庫(kù)或者信息化平臺(tái)，在信息庫(kù)里快速高效地實(shí)現(xiàn)日常救助業(yè)務(wù)的信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理。政府各級(jí)相關(guān)部門(mén)可以將救助對(duì)象的各類(lèi)相關(guān)信息錄入到社會(huì)救助信息管理系統(tǒng)中，其他救助管理單位和部門(mén)，甚至參與社會(huì)救助的其他力量經(jīng)過(guò)授權(quán)可以進(jìn)行相關(guān)信息的查閱，并及時(shí)開(kāi)展社會(huì)救助工作，使得貧困老齡人口能夠得到及時(shí)、有效的救助。

（六）加強(qiáng)醫(yī)療救助，防止老齡貧困人口因病返貧

醫(yī)療救助的法律化主要是針對(duì)貧困人口就醫(yī)難及因病返貧問(wèn)題。貧困老齡人口特別是部分農(nóng)村老齡人口因?yàn)槌Ｄ晟瞽h(huán)境惡劣，超負(fù)荷體力勞動(dòng)等原因，患病幾率大，一旦患病不僅意味著勞動(dòng)收入減少，而且大筆的就醫(yī)開(kāi)支極有可能導(dǎo)致“因貧致病，因病致貧”的惡性循環(huán)。這些缺乏勞動(dòng)能力、缺乏穩(wěn)定收入的老齡貧困人口基本的生存權(quán)、健康權(quán)均不能得到保障。因此需要擴(kuò)大醫(yī)療救助的基本范圍和保障力度，加強(qiáng)對(duì)老年人口的醫(yī)療健康知識(shí)普及，在日常生活中關(guān)注老齡人口健康，完善和加強(qiáng)醫(yī)療救助制度，給貧困人口建立再分配機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制，保障老齡貧困人口的生存權(quán)和健康權(quán)，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

伴隨著社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)的老齡化問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多，特別是貧困老齡人口的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)是整個(gè)社會(huì)不可忽視的重要民生問(wèn)題。國(guó)家、社會(huì)、各基層組織、家庭及個(gè)人“五位一體”一起構(gòu)建全方位、多元化的貧困老齡人口的社會(huì)救助體系，國(guó)家也需要從法律的角度將其規(guī)范化，保障貧困老齡人口能夠享受社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)福利與社會(huì)關(guān)愛(ài)。

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