自貿區授權立法問題探析

關鍵詞 自貿區 授權立法 立法模式

作者簡介：張洋，大連海事大學。

中圖分類號：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.140

一、自貿區授權立法問題的概述

（一）授權立法的概念

“授權立法”這一詞是在資本主義憲政的法律框架才得以廣泛應用的法律術語。只有一國的憲法明確的確立了法定的立法主體之后才可能出現立法授權的現象。授權立法的實質就是指擁有法定立法權的權利主體在一定條件下將部分權利授予無法定立法權的權利主體而制定行政法規等規范性的法律文件。而這種授權立法的模式在我國得以廣泛的支持和贊同。對于這種觀點，多數的學者都對此持有支持態度，但是世界上對于授權立法的概念理解確實各有千秋。因此存在以下兩種觀點。

第一種觀點認為，授權立法的實質就是等同于行政立法的立法概念。眾所周知，西方的憲政的政治體制就是確立的一種叫做三權分立的政治體制，議會擁有國家最高的主權和政治權利，行政機關理應依照議會的決議和授權才能行使制定法律法規的權利。同說認為，授權立法包括兩大主體，分別為授權主體和被授權主體。在西方，議會是授權立法的授權主體，但是，在我國授權立法的主體是全國人民代表大會及其常務委員會。與此同時，我國大部分的學者認為授權立法的定義應該為全國人民代表大會及其常務委員會可以根據法律法規的規定程序以及特定的改革和發展的需要，決定就行政管理或者其他領域的事項授權國務院或者其他相關的行政部門在一定期限內調整或者暫時調整適用法律的部分規定，且授予其根據的現實的需要制定適合地方經濟發展的法律法規的其他規范性文件。

第二種的觀點認為，行政立法屬于授權立法制度中的一種模式，行政立法屬于授權立法種的一種模式，其范圍遠遠要小于授權立法的制度范圍。英國學者沃克所持有的觀點認為，授權立法的權利主體不僅包括行政機關而且包括政府，公共事業機構和委員會，地方當局大學和其他機構等。即認為授權立法的實質是擁有立法權的權利主體將其立法權在一定條件下授予被授權的行政機關和其他組織。從而制定法律，法規或者其他規范性的法律文件。但是這一觀點在我國并沒有得到多數的支持，因為我國并不支持公共事業機構委員會，地方當局以及其他機構享有立法的權利。如果承認大量的公共事業組織享有立法的權利，將會導致立法局面的混亂，進而影響法律的安定性和穩定性。

（二）自貿區授權立法的必要性

2016年八月，黨中央國務院決定，在河南、遼寧、四川、浙江、湖北、重慶、陜西等省市新設7個自由貿易區，至此自由貿易區的數量增至11個，在經歷了第一個自由貿易區掛牌成立之后，第一次自由貿易區自由貿易區擴容標志著中國自由貿易區進入了3.0時代。自貿區是國家的試驗田，國家允許自由貿易區在某些領域可以突破現行的立法限制，進行制度立法的創新，這就涉及到國家暫停某些法律法規的實施，給自貿區松綁，也涉及到賦予自貿區進行制度創新立法的權利。隨著一系列自貿區的設立，為了凸顯他的設立價值，在自貿區內應存在先進的立法制度以及其他配套的合理制度來保證自貿區的持續健康發展。為了使自貿區在經濟發展上具有一定的獨立性和創新性，這就要求國家在自由貿易區的實驗上必須放松監管，加快政策轉變，敦促法律實施。當然，隨著自貿區各種條件以及經濟政治等條件的迅速發展，市場經濟對于自由貿易區提出了更高的要求。各自的法律政策，各自的營商環境，產業支持開放金融程度等一系列的制度優勢都將成為其競爭的條件。目前上海自由貿易區暫且沒有建立全國立法，對園區的相關法律法規都散見于各種決定以及規定之中。自貿區的數量逐漸增加，“一帶一路”的探索，使得我國的經濟發展進入了一個新的歷史時期，我們需要回顧法律問題，來保障自由貿易區經濟的發展，避免無法可依的尷尬局面。需要我們不斷探索新的立法模式來適應自由貿易區經濟的良性健康發展。2013年改革發展至今，已經基本形成了一加三加七的格局。為了加強自由貿易區的配套性和協調性，我國的立法機關也要加緊制定《中國自由貿易試驗區法》。我國的各個基本基礎法系都已經步入了正軌，但是自由貿易區經濟的良性可持續發展，同時有可能會造成法律體系的尷尬和混亂。因此加緊自由貿易區的立法也是十分緊迫的問題。

二、自由貿易區立法的模式

我國采用的立法模式為全國人民代表大會以及常務委員會可以根據經濟發展的需要，決定某一領域內的特定行政事項授權在一定期限內在部分地方暫時調正或者暫時停止適用相關的法律或者部分規定。授權的期限是五年。如果期限已滿或廢或轉。如果符合實際需要就依照法定的程序轉換為法律，如果不適合就繼續適用直到法律的廢止。

三、我國自由貿易區立法存在的問題

1.對授權立法的權限沒有作出必要的保留，針對授權立法的事項，既沒有憲法基于國家宏觀上的原則的詳盡規定，又沒有針對自由貿易區經濟發展上面的具體的禁止授權立法的限制性條件，在實際生活中，多數情況是由全國人民代表大會及其常務委員會根據現實的條件和需要即情事需要的原則來進行授權立法，造成了自由貿易區法律逐條立改廢的尷尬局面。

2.自由貿易區授權立法的期間的問題不容忽視。《授權國務院在中國上海自由貿易區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定》中規定自2013年10月1日起三年內在上海自由貿易區暫時停止實施有關的內容，其規定合法有效，但是是否適用于建立時間不同的其他的自由貿易區的實施則有待考證。

3.我國自由貿易區授權立法主體有很大的不確定性。在我國并沒有明確的規定和說明授權主體，這一主體包括授權主體和被授權主體，中國現行的法律當中，并沒有作出明確具體的規定，特別在被授權組織的定義上更是十分的不夠明確以及模糊。經常使用國務院有關部門作出具體的規定，從而使得法律的具體實施常常非常錯位，難以得以對想要使用經濟發展的授權立法事項作出明確具體的規定，使得國務院部門之間踢皮球現象嚴重，干擾良好經濟政策的穩步推進實施。

4.對自由貿易區立法的監督制度非常的不完善。在我國的法律監督中，即事前監督和事后監督，分別為批準和備案。是我國《立法法》明確規定的法律法規的監督方式，但是對于授權立法的文件在實際生活中，全國人大常委會備案和討論過程中并沒有做到明確的審查，時下并沒有實施過一次不予備案的先例，使得是否批準完全由批準機關自己掌握，批準存在極大的隨意性，事前監督不利。

四、提出建議

1.能夠保留授權立法的權限范圍，并且可以作出必要的保留，不是所有的情況下都可以進行授權立法，在自貿區內暫停適用或進行調整的。需要通過國家層面將《中國自貿區法》中涉及我國政治經濟的穩定、軍事信息安全以及關乎國家安全和利益的內容列為完全禁止的事項，才能將自由貿易區立法的權限具體化明確化制度化。必須有所保留，不能將授權立法的權限一攬子全部下放，這樣會導致經濟社會的不穩定，造成社會制度的動蕩，從而導致經濟發展經受很大的阻礙。于此同時，在我國授權立法的過程中，有一點也十分模糊，授權立法的情況下出現了很多關于外商調整的規定，眾所周知，《外資法》在我國的法律體系中，和經濟的主權和安全有著十分密切的關系。如果調整對外資的調整，勢必將會和《立法法》授權立法的絕對保留事項發生較大的矛盾和沖突，因此如果想對外資調整的是想進行適合情況的修改，勢必要通過法定的程序先行修改《立法法》在這種情況下才能繼續進行自由貿易試驗區授權立法模式的探索。

2.通過規定的修改，保持授權立法期限的一致性，一般情況下授權立法的期限是五年，如果超過期限之后，適合自由貿易區經濟的發展，則由正常的法定程序轉化為法律，如果不能繼續適用就廢止，但是授權立法另有規定的除外。眾所周知，上海自由貿易區立法的期限為三年，即允許三年期限內進行適用，或者允許其他自由貿易區三年內禁止適用本地自由貿易區制度創新不適用本地的現行法律以及行政法規，以及各自貿易區正式掛牌之日作為自由貿易區授權立法起算之日，從而實現雖然自由貿易區的設立時間不同但是授權立法的期限相同的情況。使得自由貿易區在授權立法的試行期限上的同等性。均衡性和一致性，使得充分發揮各地的自由貿易區地域的優勢和自主創新的活力。

3.我國需要明確授權立法的主體和被授權的主體，現行的情況是如調整變通適用，會明確的標注具體的規定，由國務院的有關部門進行具體的規定和落實，具體適用哪個國務院部門的具體規定則發生了較大的歧義。針對不同的立法事項以及國務院有關部門的此類用語顯得尤為重要。

4.完善我國事前授權立法的監督機制，盡可能少的使用事后救濟的機制，完善我國的批準制度的法律規定，使得法律的事前監督成為一種有效的監督機制，而不僅僅是制度的一種，缺乏良好的實施機制和法律生態環境。

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