改革開放以來我國扶貧政策考察研究

關鍵詞 改革開放 扶貧政策 經驗

作者簡介：王雄，西華師范大學政治與行政學院2018級政府經濟學研究生。

中圖分類號：D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.135

貧困問題作為人類社會發展中的伴生產物，由來已久。因此反貧困工作是世界各國人民不可回避的歷史任務。自改革開放以來，我國反貧困事業有了實質性的進步，圍繞著以經濟建設為中心的基本路線，大力發展市場經濟，國民經濟日漸繁榮，為反貧困事業的開展打下重要基礎。同時隨著經濟體的制改革，反貧困思路也發生改變，多項配套改革措施引導并支持著反貧困工作。各項反貧困政策的出臺對于我國扶貧事業的有效開展起到了十分重要的作用，因此對我國改革開放四十年來的反貧困政策予以梳理顯得至關重要。

一、改革開放四十年反貧困政策歷史演進階段

我國反貧困工作的開展始終恪守循序漸進這一重要原則，在不同的歷史階段，依據貧困產生的不同原因及特點，制定出更加富有針對性的反貧困政策，對我國反貧困事業的成功開展至關重要。本文依據反貧困政策的特點及針對性將其劃分為體制扶貧、開發扶貧、扶貧攻堅和新階段開發式扶貧、精準扶貧 5個階段。

（一）體制扶貧階段（1978-1985）

1978 年 12 月，中國共產黨十一屆三中全會的勝利召開，宣告我國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新階段。這一時期我國的主要扶貧手段是透過對農村經濟體制的全面改革，大力解放生產力，以期實現經濟全面增長，從而達到紓困的目的。這一時期，許多重要政策文件的發布為扶貧事業助益良多。如《關于認真做好扶助農村貧困戶工作的通知》拓展出了一條全社會以及各部門協調配合、通力合作的扶貧發展之路。

在這一時期，以消滅貧窮論為基礎和理論出發點的農民脫貧致富思想成為我國反貧困工作的中心思想。從這一思想理論出發，中央政府轉變了農村反貧困思路，家庭聯產承包責任制正式在全國范圍內實施，這一體制創新有效改善了農業交易條件，促進了經濟增長，舒緩了貧困。透過以家庭聯產承包責任制為中心的體制改革，農民可以自主決定如何利用和管理土地，廣大農民的生產積極性受到鼓舞，生產效率因此也大幅提高。并且隨著市場機制的引入，農產品價格迅速提高，農產品流通更加便捷，農民收入隨之快速增長，貧困問題得到了有效緩解。

（二）開發扶貧階段（1986-1993）

20世紀80年代中期以后，區域性成為我國貧困人口空間分布的主要特征，較之前一階段發生了重大變化，老、少、邊、窮地區成為貧困人口的主要集中地。這些貧困人口很難再通過改革開放后國民經濟的總體增長來實現自身的脫貧，繼續采用之前的辦法來緩解貧困，收效甚微。

因此，新一階段的扶貧工作主要采用大規模的扶貧開發與宏觀經濟政策相結合的方式。

一系列政策措施的有效開展：扶貧重點從以往的單純救濟過渡至經濟開發;集中人力物力，分區域分批次地改變貧困地區落后面貌;扶貧資金按項目效益分配，以效益優先為準則，不再簡單地按人頭數目平均分配;從以往簡單行政干預過渡至政府與社會組織多主體協調配合;放寬農民遷移限制，支持勞動密集型產業發展、動員貧困落后地區參與到國家整體發展中來;至1993年底，全國農村貧困人口降至8000萬人，每年貧困人口大約減少640萬，大規模的扶貧開發以及宏觀經濟政策等多項舉措的作用得以顯現。

（三） 扶貧攻堅階段（1994-2000）

自我國農村改革工作不斷深入開展以來，扶貧開發穩步推進，農村貧困人口數量大大減少。但在扶貧工作繼續推進的過程中，貧困特征隨之發生變化，地緣性成為貧困人口分布的顯著性特征。東西部之間的經濟發展差距俞拉愈大，貧困發生率向中西部不斷傾斜，中西部地區形成大面積貧困的原因來自于多個方面，主要原因在于惡劣的自然條件、不完善的基礎設施及社會發育滯后。

為了打好扶貧攻堅戰，1994年4月15日，中央政府頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確要求從1994到2000這七年時間，要統籌規劃好人力、財力、物力，充分利用社會各界資源能力，基本解決8000萬貧困人口的溫飽問題。為了確保目標的實現，中共中央、國務院共四次召開全國扶貧工作會議，對扶貧開發工作進行部署，并采取了一系列明確且有針對性的措施。這一時期，我國的扶貧策略從以往的區域式扶貧向縱橫聯合、內外兼顧的全面參與式扶貧轉變，積極調動貧困者參與反貧困事業的積極性，從而把開發式扶貧與救濟式扶貧結合起來，形成由內而外的扶貧開發新機制。

（四）新階段開發式扶貧階段（2001-2012）

為了適應經濟發展新形勢的需要，2001年6月，《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》的正式頒布，標志著我國農村反貧困工作正式跨入解決溫飽與鞏固溫飽兩手抓的階段。該綱要明確指出了新時期扶貧工作的主要任務是：加快解決少數貧困人口溫飽問題的步伐，進一步提高貧困地區的基本生活條件，對于尚仍存在溫飽問題的貧困人口給予重點幫扶。與此同時，對于剛剛解決溫飽問題不久的貧困人口，持續給予必要幫扶，進一步提高生產生活水平，防止再次返貧，堅決鞏固前期扶貧成效。

政府根據現實情況調整了扶貧標準，瞄準對象更加精細化，從貧困縣到貧困村過渡，扶貧資源不斷往基層流動，入村到人;制定和實施了以整村推進為主體、產業扶貧和勞動力培訓與轉移為兩翼的扶貧開發戰略;這一綱要的實施使得我國農村絕對貧困人口減少了一半以上，同時低收入人口也大幅減少，從6213萬人降至2841萬人，扶貧成果顯著。

（五）精準扶貧階段（2013年至今）

隨著習近平總書記對精準扶貧這一理念的提出，我國扶貧工作也進入了精準扶貧的新階段。在新的階段，許多反貧困政策的發布對于新階段扶貧工作的開展意義重大。通過一系列政策文件的發布，不斷強調了構建精準扶貧工作長效機制的重要性，指出了應嚴格把控脫貧質量，拒絕虛假脫貧。

在新時期，扶貧工作形勢發生了重要變化，從以解決溫飽問題為側重點向給予貧困人口更有尊嚴的生活過渡。既要從區域性的，大面的組織結構層級來解決一部分特殊困難問題，防止區域發展差距越來越大，也要把仍深陷貧困處境中的農戶具體問題作為把手，給予扶貧資金和項目入戶的政策支持，提高其生存保障和持續發展的能力。同時在具體扶貧政策的安排配置過程中，更加強調各項扶貧政策之間的區別與聯系，而且也更加注重一整個扶貧政策與其他相關涉農政策的配套銜接，比以往更加關注區域與貧困人口生計可持續發展能力，扶貧邊界也更為清晰。

二、經驗總結

自改革開放以來，我國經濟實力大大增強，持續高速增長的經濟為可持續開展的扶貧事業打下了堅實的物質基礎，而扶貧戰略和具體政策則為反貧事業的開展指明了方向。四十年的反貧困實踐證明我國正在走出一條具有中國特色且實際有效的扶貧開發道路。在不同階段的反貧困方略既有聯系，也有區別，可以予以繼承和發揚，因此本文通過對改革開放四十年以來中國反貧困政策的梳理研究，總結出以下幾點中國扶貧工作的經驗：

（一） 堅持穩中有進的反貧困戰略

改革開放四十年以來，我國始終堅持穩中有進的反貧困戰略，扶貧政策和相關治理工作始終以一個合適的步調往前推進，一以貫之。在戰略上從一開始以經濟建設為中心到如今統籌經濟社會全面協調發展，從以往主要通過推進經濟增長來帶動貧困群眾增收并適當給予適當合理救濟向激發貧困地區人口的內生動力，提高其生產生活能力以達到穩定減貧的目標來轉變。在反貧困斗爭中所實施的一系列政策，在過往階段良好經驗的基礎上，不斷開拓創新，制定出更加與時代所接軌的有效政策，把整體性、區域性、和精準性完美結合起來。而在政策創新的過程中，一部分地方性的成功探索經驗被國家整體層面所采納，并予以廣泛推廣。這一穩中有進的反貧困戰略，使得我國的反貧困工作更加合理有序地往前推進。

（二） 堅持以政府為主導的多方參與治理模式

中國政府一直以來對于民生問題給予高度關注，始終秉持為人民服務的宗旨，把改善民生當做一切工作的出發點。為了解決我國長期以來的貧困問題，政府不斷增加財政投入，設立扶貧基金，許多偏遠貧困地區人民群眾的生產生活條件得到了極大地改善。根據經濟社會發展情況，不斷提高扶貧標準，讓更多貧困群眾享受到政府的保障政策支持;不斷增強對貧困落后地區的政策支持，為貧困人口脫離貧困提供了強有力的政策保障。除此之外，我國政府始終堅持鼓勵多元社會力量參與到扶貧開發的進程中來，努力構建以政府為主導的，社會、市場多主體協同參與的反貧困模式。這一有效的反貧困治理模式，匯集多元主體、配置多方資源、多種機制協同運行，成功地把全黨全社會之力擰成一股繩，真真正正地幫助到了困難群眾，成為我國反貧困治理的又一珍貴經驗。

（三） 注重多樣化扶貧政策的有機結合

自我國開展反貧困工作以來，多樣化的扶貧政策一一發布，如救濟兜底政策、開發式扶貧政策，預防性扶貧政策、精準扶貧政策。我國政府注重通過多樣化扶貧政策的有機結合來應對貧困問題，從早期簡單地向貧困人口給予物質支持過渡到如今通過政策支持，資金支持激發貧困人口內生發展動力，自力更生相結合。同時，不再僅僅把扶貧政策的重點放在事后干預上，強調加大教育，醫療健康等多方面投資力度以達到增強預防及應對貧困風險的能力。扶貧政策重點不斷往保障社會公平分配方向傾斜，對因病因殘等特殊情況無力走出貧困境況的人口給予更多支持，提高其生活水平。

（四）注重扶貧工作的體系化建設與保障

縱觀中國四十年反貧困歷程，我國政府始終注重扶貧工作的體系化建設，在扶貧事業的各個歷史階段當中，依據不同的社會經濟發展情況，開拓創新，銳意進取，充分發揮黨的領導的政治優勢和社會主義的制度優勢，協調整合多方資源，動員多方主體共同參與到扶貧事業中去，造就了自上而下多部門協同參與的扶貧工作體系。 這一體系，在實踐的過程中，不斷得以強化，形成了五級書記一起抓扶貧、第一駐村書記和駐村工作隊等特殊化的扶貧體系，充分展現了黨的領導以及多級政府的互相協作，中國特色社會主義制度的優越性得以充分顯現。除此之外，我黨自十八大以來高度重視扶貧工作的績效評估考核體系建設，連續出臺了多項規定，以確保扶貧工作腳踏實地的有序開展起來，而不是做面子工程。

注釋：

鄭長德.中國西部民族地區貧困問題研究[J].人口與經濟，2003（1）：7-11.

丁軍，陳標平.新中國農村反貧困行動的制度變遷與前景展望[J].毛澤東鄧小平理論研究，2009（6）：34-39+85.

向德平，華汛子.改革開放四十年中國貧困治理的歷程、經驗與前瞻[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2019，40（2）：59-69.