PPP模式在基層實踐中的發展現狀、存在問題及建議

董曉倩

摘 要：PPP項目作為一種新型的項目融資機制，推動了我國基礎設施建設、公共服務領域的快速發展。本文以N市為例，調查其PPP項目的開展情況與特點及 PPP發展取得的成效，并指出我國PPP模式發展中存在的問題：政府過度依賴其融資功能、執政思路變化影響項目存續、管理能力有待提高、項目評價缺乏客觀性等問題，并據此提出政策建議。

關鍵詞：PPP項目? 制度約束? 評價標準

中圖分類號：F832 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）09（a）--02

1 PPP概念及發展歷程

1.1 PPP基本概念

PPP模式是指政府和社會資本為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，最終使合作各方達到比單獨行動更為有利的結果的一種項目運作模式。該模式最早由英國政府于1982年提出，隨著PPP模式日趨成熟，我國引進后加以改良，為地方政府廣泛采用。

1.2 PPP發展歷程

（1）1982—1993年，探索階段。該階段的主要形式為外資參與的BOT模式（建造—運營—移交），內涵是基礎設施國有項目民營化，即將基礎設施的經營權進行有期限的抵押以獲得項目融資。

（2）1994—2002年，試點階段。期間國家計委、電力部、交通部聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，以鼓勵外商投資建設經營基礎設施和基礎產業項目。

（3）2003—2008年，試點推廣階段。建設部2002年底出臺《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，拉開PPP模式發展的序幕，這期間PPP項目呈現大規模增長。

（4）2009—2012年，調整階段。國企為社會資本的主要參與者，為促進民間投資，國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等政策，但民間資本反響不強烈，PPP市場格局也未發生大的變化。

（5）2013年至今，推廣階段。為規劃和引導PPP項目發展，政府出臺了多項制度，如2014年財政部印發的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，2016年國家發改委、財政部聯合印發的《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》等。

2 N市PPP項目開展情況和特點

2.1 PPP回報機制以政府付費和可行性缺口補助為主，預算支出管理加強

截至2018年N市入庫項目62個，回報機制為政府付費和可行性缺口補助的項目為57個，占比91.93%，總投資為1313.88億元，占比97.24%。面對PPP項目多、投資大、政府支出責任相對較高的特點，地方政府為嚴守預算支出10%紅線，合理調整政府支出責任中的一般預算支出和基金預算支出比例。如轄內某縣將其中的一般預算支出由原來的6.7%降至3.5%，在確保政府支出責任履行到位的前提下，為今后政府存量項目轉化及政府必須提供的基礎設施和公共服務項目預留發展空間，以防范和化解政府債務風險。

2.2 國有資本仍是主要參與者，民營資本參與度逐漸提高

一方面，簽約落地的PPP項目中，國有資本占比較大，是主要參與者。地方政府在推進PPP項目中，與國有資本合作有利于分散地方政府的相關風險——政治風險、法律風險及財政風險。另一方面，隨著省政府《鼓勵支持民營資本參與PPP項目的實施意見》等政策制度的出臺，民營資本參與度逐漸提高。地方政府在項目采購環節，合理設置資格預審條件，如在某項目的條件設置中，取消了對社會資本PPP業績和銀行存款的過高要求，向潛在民營資本敞開大門，增強了項目采購的競爭性。

2.3 國家庫PPP項目信息公開規范全面，省庫項目信息公開有待完善

國家PPP項目庫公開的項目信息較為規范完整，根據《關于規范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》等有關規定，項目從識別、準備、采購、執行等階段均按要求進行了較為充分的信息公開，披露了項目可行性報告及批復、物有所值評價、財政承受能力論證、實施方案、資格預審文件等，為各方了解PPP項目情況提供信息。而省庫公開的項目信息有待完善，多數項目只公開項目名稱和立項時間，對于項目總投資、項目用途、可行性報告、物有所值評價等信息公開較少，不利于發揮對PPP項目的社會監督作用。

3 PPP項目取得的成效

3.1 合理優化資源配置，實現項目參與各方的共贏

實施PPP項目，使市場創新活力得到釋放和動能轉換，達到“省時、省錢、省力”的目的;通過全生命周期標準化和公開透明管理，讓老百姓在公共服務領域可以行使參與權、監督權和發言權，推動形成了政府、市場和社會公眾三方共商、共建、共贏的局面。如轄內某餐廚廢棄物綜合處置項目，利用企業先進的餐廚垃圾綜合處理技術，從根本上實現當地餐廚廢棄物減量化、無害化;既可以推動政府公共資源的優化配置，又有利于企業、行業自身發展，同時改善當地生態環境。

3.2 響應國家宏觀政策，創新基礎設施建設投融資機制

從全國范圍來看，PPP模式的推廣運用已進入規范發展的時期。由社會投資者參與到項目可行性研究、設計和施工管理等項目建設過程，創新基礎設施等領域投融資機制，有利于加快城市建設步伐。如轄內某開發區新城開發建設項目，是集農貿、公寓、環保、倉儲、產業園區和其他基礎配套設施等于一體的綜合項目，引入社會資本方參與新城的投資建設，創新基礎設施建設投融資機制，有利于城市長遠協調發展。

3.3 降低項目周期成本，提升相應服務質量與效率

通過PPP項目的實施，引入具有高水平和豐富運營管理經驗的社會資本，建設現代企業管理制度，劃清政府與項目公司之間的責、權、利，有利于降低項目的全壽命周期成本，促進相應行業健康發展。如轄內某養老醫療項目，可提升整體的醫療養老服務質量與效率，更好地滿足大眾的需求，改善當地人民的生活水平。同時，先進的醫養融合理念與優秀的運營管理結合模式也會在全國內起到推廣和示范作用。

4 PPP項目存在的問題

4.1 政府對PPP項目認識不足，過度依賴其融資功能

地方政府對于PPP項目的認識和定位仍停留在解決城市發展中資金不足的問題上，而不是從提供公共產品和服務職能出發，選定可以開展的PPP項目。同時，由于PPP項目期限一般較長，政府若只重視融資功能而不注重項目投資效率，忽視項目的收益率或低估未來的政府補貼金額，最終會形成政府的隱性債務。

4.2 PPP項目涉及體制、機制改革，非經濟因素影響較大

PPP模式與傳統模式相比，涉及體制機制改革，政府從直接操作者轉化為監督者，相應的權力和利益不再存在，導致政府推進動力不足。此外，PPP項目周期一般很長，可能需要幾屆地方政府主要領導的共同實施，而每屆領導執政思路會有所變化，換屆后對原有項目的認可程度不同，導致PPP項目的進度不一。

4.3 地方政府管理能力不足，多項目同時開展資金吃緊

由于PPP模式復雜、資金規模大、涉及領域廣、專業性強，資金投入分階段進行，需要非常專業的資金運營和管理能力，而我國大量開展PPP需要借助第三方服務機構，降低了當前項目落地后的質量和效率。此外，大多數PPP項目在建設運營時還需要政府對項目缺口進行補助以及后期維護，因此PPP項目多同時開展使得地方政府資金壓力加大，容易出現大量資金缺口。

4.4 物有所值評價的口徑不一，項目缺乏客觀評價

一是現有的定性評價標準過于寬泛，不利于專家作出評判。如各細分指標的設置、權重及評分等級沒有規范標準，僅憑主觀判斷很難保證定性評價的準確性。二是部分項目雖然開展定量評價，但由于缺乏可靠的定量數據，定量評價并不準確。PPP項目所涉及領域不一，缺乏專業的計量模型，且折現率的確定和參照項目的選擇都會對最終PSC產生影響，導致項目評價標準不一。

5 政策建議

5.1 創新開展PPP模式，提升項目自身增值能力

在選擇PPP項目時，遵循公眾受益原則。將政府政策目標、社會目標與社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創新，提升公共服務供給質量和效率，降低建設運營成本，提高項目綜合價值。在PPP項目采購階段，遵循市場運作原則。政府和社會資本在平等協商、依法合規的基礎上建立合作關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，確保項目物有所值。

5.2 回歸PPP功能本源，以PPP項目推動政府職能轉型

政府作為參與者，除了要履行合約義務之外，還應在風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等方面發揮優勢，使項目實施過程得到各相關部門的支持。同時政府應對項目初始、運營以及最終的后續處理進行全過程的監督指導，保證項目的正常合理進行。

5.3 建立部門協同的監管機構，有序開展PPP項目

針對PPP項目涉及政府職能部門較多問題，建立PPP聯席會議制度與專門監督機構，明確分工、分環節確定部門職責。合理借助第三方管理機構力量，加強對PPP項目監管，協同推進PPP項目實施。同時結合區域發展整體規劃和中長期支付能力，合理有序開展PPP項目，促進城市科學健康持續發展。

5.4 嚴格物有所值評價標準，科學客觀評價項目可行性

一是要將定性標準定量化，建立項目信息共享綜合平臺，為定量化的標準提供數據支持，提升PPP項目咨詢服務工作的效率與準確度。二是要選取規范準確的折現率、收益率指標，并且在評價過程中，不得隨意調整、人為控制物有所值評價的結果。

參考文獻

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