公共管理視角下社會心理服務體系建設的思考

■姚文琦，朱 千

（遵義醫科大學管理學院，貴州 遵義 563006）

習近平總書記在十九大報告中提出“要加強社會心理服務體系建設”。2018年11月，《全國社會心理服務體系建設試點工作方案》（以下簡稱《試點方案》）正式出臺，擬通過試點工作探索社會心理服務模式和工作機制。這是目前關于社會心理服務體系建設具體措施的較為系統的一個政策文件，標志著我國“社會心理服務體系建設”邁入了一個新臺階，進入到實踐領域。

然而目前學術界對于“社會心理服務”和“社會心理服務體系”并沒有一個統一界定，仍存在著很多爭議。在2018年“社會心理服務的實踐與研究”論壇上，學者們對于社會心理服務的定位、思路、實踐模式及理論研究等方面進行了深入研討，雖然提出了要從社會治理層面來認識“社會心理服務”[1]，但是對于“社會心理服務”概念的內涵和外延，如何建立社會心理服務研究的理論體系、如何系統推動社會心理服務體系建設的實際工作等方面仍更多地局限于心理學領域的討論，缺乏從公共管理角度進行分析。

作為社會治理中最為關鍵和重要的一門學科，公共管理的主要目的是運用以政府為核心的公共部門，整合各種社會力量，廣泛使用政治、經濟、管理、法律等方法手段，提升公共服務品質，從而實現公共福利與公共利益。而公共政策作為公共管理學科中最重要主題之一，是公共管理過程中政府整合社會各方力量實現其公共服務的一個重要手段。本文將根據《試點方案》，從政策系統構成和政策工具兩個角度對社會心理服務體系建設中的體系構成各要素及建設中的具體措施進行梳理。

一、公共管理視角下社會心理服務及其體系的內涵

（一）社會心理服務

社會心理服務是一個具有中國特色的新概念，目前國內社會各界具有不同的理解。從池麗萍的社會心理服務實踐調研中可以看出，很多學者和地方政府對于社會心理服務的認識還傾向于運用社會管理手段對個體心理健康進行服務[2]；辛自強認為社會心理服務本質上是對社會心理的服務，目的是解決社會宏觀層面的心理建設問題[3]；呂小康、汪新建則強調社會心理服務應該定義為公共心理服務[4]。但是無論是運用社會管理手段對個體心理健康的服務還是對社會心理的服務，社會心理服務歸根到底是一種服務。

第一，從本質上來講，社會心理服務是一種公共服務，是政府利用公共權力和公共資源，滿足公民生活中對于精神文化和心理健康（關于社會心理健康和個體心理健康）的直接需求。

第二，從屬性上來講，根據《社會心理體系試點方案》可以看出，提供社會心理服務的主要主體是政府和社會團體，服務面向全體人民，具有消費的非競爭性和收益的非排他性，是社會公共物品。

第三，從公共管理的功能上來講，公共管理具有社會服務功能、協調群體沖突的功能、提供公共物品和公共服務的功能、思想文化建設功能。社會心理服務中重要內容之一就是社會心態培育。社會心態是社會問題的折射[5]，培育良好的社會心態是預防和化解社會矛盾，正確處理人民內部矛盾，打造共建共治共享的社會治理格局的必要前提[6]，凸顯了社會心理服務對于協調群體沖突的重要性。社會心理服務強調培育自尊自信、理性和平、積極向上的社會心態，是思想文化建設中不可或缺的一部分。加之社會心理服務具有的公共物品屬性和公共服務的本質，因此社會心理服務實際上是公共管理職能的具體體現，是國家為實現其公共管理職能而進行的一項服務行為。

（二）社會心理服務體系

如果說，社會心理服務是國家為實現其公共管理職能而進行的一項具體行為，那么社會心理服務體系則是國家關于加強社會心理服務建設、培育健康社會心態的頂層設計，從體系建設的高度倡導和推動社會心理服務的進行，通過解決個人和群體所面臨的個體心理和社會心理問題，進而促進社會的整合發展，是一項社會政策[7]。

社會心理服務體系的建設，需要國家站在體系和體制的高度，除政府本身外還要統籌社會各界的力量，包括社區、醫院、教育機構等第三方機構在內的社會各個機構、心理服務工作者和社會工作者在內的服務人員，以及社會媒體、網絡等線上線下平臺，綜合運用各要素，從經濟、政治、文化各個層面為建設社會心理服務體系設立相應的體系目標、體系制度、體系評價、體系保障。

社會心理服務體系建設是黨和政府在面對我國進入21世紀以來出現的多元文化價值理念和社會變遷過程中出現的各種社會心態，應公共管理使命之需求，創新性地結合心理學和管理學理念，有效解決社會問題一種公共政策，是我國的一項政策創新，具有公共管理的創新性。

二、從政策系統的構成角度解析社會心理服務體系的構建

政策系統是公共政策運行的載體，是政策過程開展的基礎，是政策制定過程中所包含的一系列相互聯系的因素，由政策主體、政策客體和政策環境三個方面構成[8]。

（一）政策主體

政策主體一般是指直接或間接地參與政策制定、執行、評估和監控的個人、團體和組織[8]，大體上可以分為包括立法、行政、司法等在內的政府機構，包括企業、公共企業、社會自治組織、志愿組織、負責大眾傳播媒介等機構在內的社會組織和團體，以及包括公民個人、官員、專家和其他利益相關者在內的個體。這三方共同參與“社會心理服務體系”的建設，是體系建設不可或缺的部分，也是體系建設的主力軍。

1.政府層面

政府是政策制定和實施的主體，它具有強制力，能夠運用強制力保障政策的順利實施和改進。政府強制力需要通過立法、司法、行政三大部分予以實現。其中，立法是保障、司法是監督、行政是執行。

（1）在立法方面

目前，在我國社會心理服務體系建設中，只出臺了相應的政策條文，并沒有制定相應的法律法規來保障服務體系的建設和實施。與心理方面相關的法律條文只有2013年實行的《精神衛生法》，而對于社會心理服務的對象，按照其所屬的群體分散于不同的法律條文中，譬如關于老年群體的《老年人權益保障法》，將老年人精神慰藉納入其中；關于青少年群體的《未成年人保護法》規定“家長及監護人以健康的思想、品行和適當的方法教育未年成人，引導未成年人進行有益身心健康的活動”等，并沒有系統的關于社會心理服務的對象、機構、服務人員相應法律法規以及服務過程中產生的各糾紛的處理辦法。

（2）在行政方面

新公共管理認為，政府應該承擔一個“掌舵者而非劃槳者”，它并不直接提供服務，而是引入市場機制，通過承包或其他類似安排來確定由別人去具體實施項目。而新公共服務則指出，公共行政最主要的職能是服務，其角色從控制轉變為日程安排、使相關各方共同為促進公共問題或社會問題的解決進行協商、提供便利。這就意味著政府行政在“社會心理服務”的建設過程中，需要一個主體機構結合各方意見，把握“社會心理服務體系”的戰略性的總方向，通過各級政府，為共同參與社會心理服務體系建設的各組織團體和個人提供平臺、行政保障和監督管理。

具體到各個行政單位來看，社會心理服務涉及到政府機構的多個部門，在《試點方案》中就涉及到了國家衛健委、中央政法委、中宣部、教育部、公安部、民政部、司法部、財政部、國家信訪局、中國殘聯等十個部委，各部委在“社會心理體系”建設中分別面對著不同人群或對體系中的某一部分進行保障、監督、管理。由于社會心理服務分散于各個部門，根據經濟人假設，各部門之間會根據本部門的利益制定符合本部門利益的政策法規，這就造成了在“社會心理服務”建設過程中，無法形成一個緊密聯系的整體。我國的社會心理服務體系建設需要建立一套自上而下的、明確的、專責的行政體系和責任主體[8]，并需要各部門協同治理。

（3）在司法方面

司法是指國家司法機關及其司法人員依照法定職權和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動。它在社會心理體系建設中應該起到監督和對建設中不法行為審判的作用。由于目前我國關于社會心理服務的相關法律還不健全，所以司法方面暫不予討論。

2.社會組織和團體層面

基于新公共管理運動中的一系列理論，公共管理的研究者們提出“政府不應該親自而是盡可能通過承包或其他類似的安排來確定別人去具體實施項目。”這就意味著，社會心理服務體系的建設應依靠除政府以外的企業和第三方團體或組織承擔公共心理服務的絕大多數具體的實施項目。其中，涉及到的第三方團體或組織包括公立醫院、公立教育機構、社區服務組織、養老院、心理咨詢團體、社工組織和負責各大眾傳播媒介的機構等。每個社會組織和團體都是社會心理服務體系構建中重要的組成部分，都有自己所需負責的部分，共同作用于社會心理服務體系的建設。

筆者認為，社會心理服務體系可以將社會組織和團體分為三個部分：一是企業、社區、醫院、養老院、學校等機構和組織作為一個固定的服務提供者，負責為所管理范圍內人群提供個體心理健康和社會心理健康服務。此外，各機構之間也應相互聯系，對于本機構范圍內無法妥善解決的個體和社會心理問題，應借助于其他專業機構進行處理。二是心理咨詢團體、社工團體等組織和團體作為流動的服務提供者，參與到各個固定機構的個體和社會的心理健康服務當中。三是各大眾傳媒機構，包括電視臺、電臺、網絡媒體和平臺，通過線上線下的宣傳和教育，讓大眾關注自身的心理健康，了解相關的社會心理服務途徑，營造一個平靜和諧的社會環境，為社會心理服務提供助力。這三個部分在“社會心理服務體系”建設中應該相輔相成，使“社會心理服務”各團體組織相互聯系，形成一個緊密的整體。

3.個體層面

基于新公共服務理論，在確立社會遠景目標或發展方向的行為當中，廣泛的共同對話和協商至關重要[9]，而作為對話和協商的重要參與方，個體起著重要的作用。目前，參與社會心理服務的個體有公民個人、官員、專家以及其他的利益相關者。

公民個人是社會心理服務的直接參與者和收益者，社會心理服務要符合其及其所在的群體的心理健康需求。社會心理服務體系建設需要公民個人和群體通過正確合理的渠道表達他們關于心理健康和群體心理健康的訴求。

專家和學者作為社會心理服務體系建設當中的“智囊團”，為社會心理服務體系構建提供政策建議并對政策實施的效果進行評估。社會心理服務既包含心理學領域，也包括社會治理領域、經濟學領域等，是多學科綜合下的服務體系，這需要多領域學者從多角度對社會心理服務體系的構建與實踐建言獻策。

官員是公共心理服務體系相關政策條文的直接制定者。需要官員在廣泛聽取各方利益訴求和征求和吸納各方意見的基礎上，站在宏觀的角度做出正確的決策和制定相應的措施。

（二）政策客體

政策客體指的是政策所發生作用的人或事。在社會心理服務體系建設中，政策客體中的“人”指的是需要接受社會心理服務的個體和群體，尤其是一些特殊群體；而政策客體中的“事”指的是社會心理服務中亟待解決的造成不良社會心態的社會問題和由此所引起的等一系列社會及公共問題。

1.社會心理服務的群體及人員

根據《試點方案》內容，社會心理服務對象主要針對空巢、喪偶、失獨、留守老年人，孕產期、更年期和遭受意外傷害婦女，流動、留守和困境兒童、孤兒，殘疾人及其家屬；流浪乞討人員、公安監所被監管人員、服刑人員、社區矯正人員、刑滿釋放人員、強制隔離戒毒人員、社區戒毒康復人員、參加戒毒藥物維持治療人員和自愿戒毒人員等特殊人群；矛盾突出、生活失意、心態失衡、行為失常人群及性格偏執人員。

《試點方案》中所涉及的群體涵蓋了中國絕大多數公民。但是目前國家政策更多關注群體中個體心理方面的服務，對于群體的社會心理層次如何把控和引導的措施甚少。參與社會心理服務建設的各政策主體對各服務對象群體的社會心理和社會心態的認識還不夠深入，對于各群體的心理與社會環境的相互作用把握不夠準確，需要進一步研究學習并制定相應政策。

2.社會心理服務的社會問題和公共問題

當前所存在的社會問題主要有以下幾類：即以人口過多、失業嚴峻、貧富分化、官員尋租、腐敗以及公共安全事故為表現的結構性社會問題；以農民工權益保障、生態與環境的破壞、老齡化以及婚姻家庭問題為表現的社會變遷問題；以黑惡勢力、青少年犯罪、信用缺失等為表現的社會性越軌問題；以色情文化的出現，毒品、艾滋病的威脅為表現的病態性社會問題，以社會挫折感、心理疾病、自殺行為等為表現的心理性社會問題[10]。前四類社會問題是導致第五類心理性社會問題的產生的原因，心理疾病、自殺行為則是社會心態失衡的極端結果。故而說，社會心態是社會發展過程的“晴雨表”“風向標”，映射著社會變遷過程中的各類問題。

公民的社會心態主要表現在壓力感、安全感、幸福感、公平感、獲得感等幾個方面[11]。不良的社會心態造成了社會不信任的擴大化、固化，造成了群際沖突；社會群體更加分化，群體行動、群體沖突增加等；在對各個群體的社會心理分別研究中[12]，我國城鄉二元結構導致新生代農民工在與市民的社會比較過程中以及巨大的城市生存壓力導致青年一代農民工產生了巨大的社會焦慮[13]；初入社會表現出極強的不適應性，工作上的不順心，與親密伴侶情感上的缺失以及生活帶來的巨大壓力等社會問題到導致了“佛系”這一社會心理亞文化的產生[14]。這類相關的研究還有很多，都是“社會心理服務體系”建設過程中值得注意的問題。只有從根本上了解社會不良心態產生的社會原因，制定相應的政策措施，才能真正地培養自尊自立、積極向上的社會心態，這需要全社會各方的共同努力。

（三）政策環境

政策環境是指影響政策產生、存在、發展的一系列因素的總和，包括自然條件和社會條件，其中社會條件包括社會經濟、制度條件、社會文化等，落實到社會心理服務體系建設上來說，政策環境表現在官員、群眾對于社會心理服務的認知程度、“社會心理服務體系”相關法律和政策的完善程度、“社會心理服務”基礎設施和平臺的建設程度、社會心理服務人員的專業化程度和群眾對于社會心理服務人員的認同度等因素。

由于政策環境因素具有復雜性、多樣性、差異性、動態性的特征，因此社會心理服務體系建設是一個不斷發展、完善的過程。在社會心理服務體系建設過程中，需要將發展作為第一要務，加強對自然環境的改善，營造使人心情舒暢的自然環境；通過媒體宣傳、學校教育等方式提升大眾對社會心理服務的認知，營造積極向上和諧的社會環境；完善社會心理服務所需的法律法規、政策條文；加大對社會心理服務基礎設施和平臺建設的投入；對社會心理服務人員進行專業化培訓和道德要求；對社會心理服務的體系進行及時有效評價監督等。通過對這些影響政策實施發展的因素不斷地改進來優化社會心理服務體系，讓社會心理服務真正融入到每一個人的生活中，成為惠及全體人民的公共服務。

三、從政策工具角度看“社會心理服務體系”的具體措施

政策工具是公共管理研究的一個重要內容。陳振明綜合不同觀點，認為政策工具是公共物品和服務的供給方式和實現機制，即各種主體尤其是政府為了實現和滿足公眾的公共物品和服務的需求所采取的各種方法、手段和實現機制，為了滿足公眾需求而進行的一系列的制度安排[15]。

（一）對《試點方案》中所運用政策工具的分析

由于公共物品供給方式和實現機制的多樣化，政策工具種類繁多。社會心理服務作為公共物品，要完善其體系的建設，就要選擇正確、合理、適宜的政策工具。豪利特和拉米什根據政策工具的強制力水平，將政策分為自愿性工具、強制性工具和混合工具三類[16]，并將每一類中的具體工具按強制力大小進行了排列；羅斯威爾和賽格費爾德則根據政策工具的政策主體、政策客體和政策環境的特點，將政策工具劃分為供給型、環境型和需求型三種類型，并指出當這三類政策工具發揮協調作用而形成合力時，會使政策的效應達到最優化。本文將分別基于羅斯威爾和賽格費爾德及豪利特和拉米什對政策工具的分類的基礎之上對《試點方案》在文本中擬運用的政策工具進行梳理，并就其所運用的具體措施進行分析。

1.《試點方案》分析文本（見附表1）

2.建立分類框架

根據以上對政策條目文本的分析，筆者對《試點方案》中所運用的政策工具分類并建立了框架，結果如附表2。

從附表2可以看出，在社會心理服務體系建設過程中，試點方案擬采用的政策工具多為自愿性工具和強制性工具，對于混合型工具運用較少，在工具的選擇上有較為明顯的偏好。在強制型工具的選擇中，多為管理調控和直接提供，幾乎沒有運用公共企業這一政策工具，在直接提供中，對于醫院、學校等事業單位有較為明確的指標。在自愿型工具中，主要依靠家庭與社區這一政策工具，相較于家庭與社區，志愿組織和和私人市場的政策工具使用較少。

通過梳理，從附表3可以看出，在社會心理服務體系建設中，方案擬采用政策工具在種類上多為供給型工具，對于環境型和需求型工具在工具種類上選擇不多。

（二）政策工具分析對我國社會心理服務體系建設的啟示

1.合理運用強制型工具，積極引導自愿型工具和混合工具的使用

由于社會心理服務的公共產品屬性較大，且處于開始發展階段，而強制型工具政府參與程度較高、所需信息少，所以在《試點方案》中較多使用強制型工具和自愿型工具中的家庭與社區這一政策工具。應該合理運用強制型工具，減少使用其中的直接提供這一政策工具，通過建立考核標準、服務規范、保障措施，為社會心理服務體系罩上一個保護性外殼。而在社會心理服務體系外殼之內，則要積極引導使用自愿型工具和混合型工具，激發各類人員與企業積極參與到社會心理服務體系的建設中來，不斷優化市場、社會與管理部門三者的互動，充分發揮家庭、社區、志愿組織和市場機制的靈活性以及與服務對象的強關聯度，使社會心理服務能夠惠及到每一位社會成員。

2.提升供給型政策工具的推動作用，注重環境型、需求型政策工具的使用

供給型政策工具對于社會心理服務體系有較強的推動作用。建設心理服務體系要全方位、多層次地利用供給型工具，在資金、人才、基礎設施等方面為社會心理服務體系提供一個扎實的平臺和實現途徑。環境型政策工具更多是對社會環境氛圍的營造，通過合理的目標規劃和保障措施，為社會心理服務提供有力的政策環境。需求型則是通過采購、外包服務等形式，提升社會心理服務的參與度，擴大社會心理服務的市場。當下，建設社會心理服務體系中運用供給型政策工具的呼聲較高，但不能忽視對需求型和環境型的政策工具的運用，只有提升了群眾和社會各組織對于社會心理服務的認知，拉動其使用社會心理服務需求，才能真正完善社會心理服務體系構建。

3.政策制定要全面和細化，政策工具使用要具有多樣性和針對性

社會心理服務體系是面向全體公民的，由于每個公民在不同壞境下有不同的身份認同，也有不同的社會心理服務需求，使其具有復雜性與多樣性的特征。要做好需求端與供給端的精準對接，滿足不同公民對于社會心理服務多元化、多層次的社會心理服務需求，首先就要在政策制定上做到全面、在政策工具的運用上更加多樣化，以期形成政策合力，更好地達到社會心理服務的預期目標；其次，在政策制定上要細化，根據不同的人群的群體心理與社會問題產生的社會心理問題，有針對性地運用政策工具，使政策更具有操作性和規范性。

四、基于公共管理角度社會心理服務體系建設的建議

（一）社會心理服務體系的建設需要從宏觀的角度整體把握其目的與定位

社會心理服務體系作為一項頂層設計，首先要做到從宏觀的角度看待其建設。要時刻牢記社會心理服務體系建設的目的，培育自尊自信、理性和平、積極向上的社會心態。這就需要我們認識和把握當下群眾的社會認知、社會心理情緒、社會行為傾向，利用多種方式積極疏導不良社會心態和社會情緒，引導大眾的社會價值觀念，樹立以愛國主義精神為核心的社會主義民族精神和社會主義核心價值觀。

在其定位上，把握“服務”兩個字的內涵。要以人民群眾作為社會心理服務的“顧客”“上帝”，以服務的理念和心態，將人民群眾的個體心理和社會心理的引導和改善放在首位，優先考慮人民群眾的利益。只有提升社會心理服務體系中的服務人員質量、保障制度等各種措施，提升人民對社會心理服務的各項要求和服務滿意度，才能更好地達到其建設社會心理服務體系的目的。

（二）社會心理服務體系建設需要多方參與

根據對社會心理服務體系構成的分析，其體系構成的政策主體、政策客體和政策環境都是多元且復雜的。在建設社會心理服務體系過程中，需要多方共同努力，健全“政府、社會、家庭”三位一體的幫扶體系，建立健全社工群體、心理服務人員的服務模式；針對不同人群，建立和完善“教育系統心理服務網絡”“機關和企事業單位心理服務網絡”“特殊群體心理服務網絡”等；針對社會問題，建立危機干預和事后疏導機制等。從政府、各社會組織團體到個體，協同共建，為社會心理服務體系建設貢獻自己的力量。

（三）社會心理服務體系建設需要強有力的保障

社會心理服務的建設，需要多方位、多層次的保障，除了政府在政策、資金、人才、法律等各方面的保障外，各企事業單位、各社區、各醫院、各社會團體要依據自身服務人群、服務環境、服務內容建立相應的規章制度；對服務人員、場地設施建立考評標準，保障社會心理服務體系能夠合理有效地運行。

附表1 政策條目的文本分析