優化“獲得信貸”指標的制度因應

王蓉 劉斌

我國“獲得信貸”指標評價與未盡問題

根據世界銀行對獲取信貸指標的方法論：“《營商環境報告》通過一組指標衡量擔保交易中借方和貸方的合法權利，通過另一組指標衡量信貸信息的上報。第一組描述擔保和破產法中是否有某些特征使貸款更加便利。第二組衡量通過征信服務如信貸社和信貸登記處所提供的信貸信息的覆蓋面、范圍和開放程度。”由此可見，世界銀行對獲得信貸指標的衡量有兩大基點：其一，債權人所擁有的與擔保相關的法律權利，主要涉及擔保法和破產法;其二，信用信息的供給情況，主要涉及信用信息制度的基礎建設情況。根據該方法論所設定的合法權利力度、信貸信息深度、信貸登記機構覆蓋率、信用機構覆蓋率等四個指數，我國企業在獲取信貸領域與主要發達國家差距較大，且近年來徘徊不前。

事實上，上述指標僅體現了我國獲得融資領域所存在障礙的冰山一角。從融資途徑上看，世界銀行的前述指標的關注對象顯然僅系間接融資途徑，并不涵蓋證券市場在內的直接融資途徑。在擔保財產方面，問卷案例所涉及的也僅為動產領域擔保。在二級指標上，合法權利力度、信貸信息深度、信貸登記機構覆蓋率、信用機構覆蓋率等四個指數所反映出的評價對象和評價方式，體現了自由金融市場視角下的評價方法，未能反映各國金融規制層面的影響因素。即便如此，單純從金融司法的視角觀之，我國在此領域與金融發達國家諸如美國存在較大差距。如果將問卷擴及擔保實務和金融管制層面，此種差距將愈加明顯。我國營商環境的優化，不應當停留于滿足世界銀行的紙面評價數字和改善問題技巧之上，相反，應當以此為契機，深入剖析我國企業獲得信貸所面臨的金融法律制度障礙，并予以摒除。

從微觀層面看，“獲得信貸”下設的合法權利力度、信貸信息深度、信貸登記機構覆蓋率、信用機構覆蓋率等四個二級指標均有明確的制度指向，能夠從具體法律制度層面直接凸顯現有問題，反映了我國未來金融私法的重要改革動向。縱覽世行“獲得信貸”項下指標，能夠反映出我國融資支持制度中最為欠缺的兩點：其一，缺乏現代化的擔保制度體系;其二，缺乏私營的信用機構體系。前者對債權人的權利實現有著至關重要的影響，后者則會影響到債權人的信息獲取。然則，除了該指標所體現出來的問題之外，我國企業在“獲得信貸”過程中所遇到的障礙遠非于此，還存在諸多本土制約因素，因此，應當認識到這些指標仍然存在諸多局限性，其中的未盡問題不應被忽略。

我國企業“獲得信貸”的本土實踐審視

在一般意義上對各國企業獲得信貸的情況進行探討，很難關注到各個國家不同的具體國情以及不同類型、不同規模企業的融資實踐。我國企業融資難的困境，分別存在于供給、需求兩側以及國家規制層面。于供給一側，中大型金融機構較多，且其股東多為政府財政部門和大型國有企業，服務于中小企業的小微金融機構較少，甚至不存在。于需求一側，雖然無論國有企業抑或民營企業、無論大型企業抑或中小企業，均需要良好的抵押財產和信用，但這些阻礙因素多為中小企業所面對。此外，由于正式金融體系的供給不足，影子銀行以及民間借貸等補充性金融體系又受到了金融監管者和金融政策上的重壓，最終受傷的仍然是中小企業。民企融資難，最終導致經營困難，客觀上為進一步的國進民退提供了條件。

首先，我國經濟存在“國有—民營”的二元經濟結構。國有企業在獲得融資方面具有先天優勢，民營企業在該領域存在天然劣勢。根據世界銀行的《中國企業調查數據2012》報告，國有企業主觀貸款難度小于民營企業0.97左右，在貸款總金額和人均金額上都顯著高于民營企業70%左右，并且受到信貸配給的概率要小10%，這些結果都具有一定程度的顯著性水平，同時在一系列穩健性檢驗中保持穩定，具有一定的可靠性。根據中國財政科學研究院2017年“降成本”調研報告顯示，在融資領域，國有企業處于優勢地位，融資規模大，融資成本低;而民營企業處于劣勢地位。在樣本企業中，2014～2016年國有企業的銀行貸款加權平均利率明顯低于民營企業，分別為6.13%、5.91%和5.26%，而民營企業則為7.65%、7.41%和6.79%。之所以出現此種差異，根本上與制度環境的影響，金融市場化程度和法治化程度的高低，對國有企業與民營企業的差異對待有直接的影響。

其次，我國中小企業融資難的問題較突出。根據林毅夫、李永軍的《中小金融機構發展與中小企業融資》，特別是在間接融資領域，由于金融媒介通過對融資者的信用甄別、合同約束、資金使用監督來完成融資過程，具有較強的專業化能力，故而對融資企業的信息透明度要求較低，這與中小企業的經營透明度較低相契合。在我國，根據《中小企業發展現狀及國際比較分析》調查報告，“向銀行借款是中小企業爭取外部融資的首選渠道，超六成的中小企業主尋找外部資金來源是首選銀行。”所以，我國企業融資難的困境，更多地由中小企業承擔。事實上，中小企業融資難并非我國所特有。1931年，英國政府所設立的金融產業委員會通過調查研究提出中小企業融資普遍存在缺口，后以該委員會主席麥克米倫爵士之名為之命名為“麥克米倫缺口”（Macmillan Gap）。進一步的研究表明，在中小企業能夠提供充分擔保的情況下，融資難的困境仍然存在，故而，中小企業融資難實則是一種無法通過市場資源配置實現的市場失靈現象。由于我國金融機構供給側所存在的問題，我國中小企業所面臨的融資難現象更為加劇。

再次，非正式金融體系無法發揮效用。除了銀行、證券、保險、信托等傳統金融機構之外，我國金融體系中還存在大量的準金融機構，這些機構具有非銀行信用中介機構、受到政府監管、監管主體非金融監管當局、亦非持有傳統金融機構牌照等特征。諸如小貸公司、典當行、融資租賃公司、商業保理公司等均被稱為“準金融機構”，但這一概念仍然處于不斷變化之中。除了金融機構之外，我國企業還存在大量的民間借貸融資。總體上來看，正如汪麗麗在《非正式金融法律規制研究》中指出：“我國的金融結構呈現出農村與城市、正規與非正規的二元機構特征，其中正規金融體系支配了大部分的信貸資金供給，主要服務于國有企業;而主要服務于非國有經濟（主要是民營中小微企業）的非正式金融多數處于法律認可之外，甚至是禁止之列。”對于不通過金融機構和準金融機構的民間借貸融資，人民法院等所持的消極和否定性司法政策又將之置于死地，導致企業融資又不得不回歸難以獲取的正式金融供給體系之中。

此外，在金融政策層面，一系列的金融政策對企業融資產生了進一步的消極影響，諸如影子銀行、定向增發、股權質押的治理、P2P借貸、保理行業清理等方面的治理。我國金融監管領域向來有“一管就死，不管就亂”的困局，在各類新型金融領域尚未出現普遍性問題時，監管介入不足;在出現普遍性問題后，轉而開始進行各種大規模的整頓，導致行業性的淪陷。針對融資擔保行業、P2P網貸行業、保理行業的整頓，即存在前述問題。由于這些正式金融體系之外的金融機制主要服務于中小企業和民營企業，行業性的整頓后果最終又傳導至中小企業和民營企業，進一步加劇了融資難的局面。

綜上所述，我國企業在獲得信貸的過程中，實則面臨金融體系市場化不足和融資制度法制化不足的雙重夾擊。雖然我國企業面臨世行所列獲得信貸指標中的規范問題，但是這些問題與我國金融體系的結構性問題相比，后者顯然更關涉實質。世界銀行所評估的“獲得信貸”指標僅考量融資制度的法制化程度，未關注金融體系的市場化程度，有舍本逐末之嫌。基于此，試圖從實質意義上優化我國企業獲得信貸的環境，不僅應當在具體規范層面予以完善，更應當著手于金融體系的市場化改革。

我國“獲得信貸”指標的體系應對

在融資制度的完善上，我國現有法制于合同執行（包括各類融資合同）方面排名靠前，主要需要完善兩大領域：其一，強化合法權利力度指數所衡量的擔保法律體系;其二，建構信用機構體系。就后者而言，其主要系機構建設以及其基礎上的數據庫建設，屬于組織機構層面的完善。就前者而言，我國目前的擔保制度體系滯后，需要吸收域外的先進經驗，改造本土的擔保制度，實現擔保制度的現代化。基于日漸多元化的擔保財產類型、日趨便利化的電子化系統、愈加多元化的融資需求和自治安排，我國擔保立法應當基于動產擔保一元化和聲明登記制進行系統的體系化改革，方能移除企業融資所面臨的諸多阻礙，否則僅僅是病急求醫式的臨時方案。

除了系統構建現代化的動產擔保制度，為了便利企業融資，我國還需要在金融體系市場化領域進行重大突破。在國家發改委發布的《優化營商環境條例（征求意見稿）》中，第二十八條規定了融資服務的內容：“國家引導金融機構加大對民營企業、小微企業的支持力度，提供針對性金融產品和服務。國家支持符合條件的民營企業擴大直接融資規模，完善股票發行和再融資制度，支持民營企業發行債券，鼓勵金融機構加大民營企業債券投資力度。金融管理部門應當加強對金融機構支持民營企業、小微企業工作的指導和監督。金融機構對同等申請條件下各類所有制市場主體的貸款利率和貸款條件應當保持一致，不得對不同所有制市場主體設置貸款審批歧視性規定。金融機構應當規范收費行為，不得向市場主體違規收取服務費用。”如前所述，中小企業和民營企業融資困難有制度的原因，并非通過單純的政策宣示和引導就能實現，需要徹底改變現有的金融監管體系才可以。

首先，金融體系的市場化要求金融機構準入退出的市場化，包括金融機構和準金融機構的多元化。近年來，該領域在政策上有所進步，但離市場化的金融準入仍然差距甚遠。例如，2019年7月，國務院金融穩定發展委員會推出了11條金融業對外開放措施，其中8條涉及金融機構準入開放。除了傳統的金融機構應當進一步放寬準入限制外，融資租賃公司、商業保理公司、小額貸款公司、融資擔保公司、典當行等準金融機構亦應在合規監管的基礎上實現準入機制的市場化。

其次，金融體系的市場化要求金融業務和金融產品的市場化。現代金融管制的重心在于完善資本的動態監管規則、完善金融機構的資產質量監管，以及建立以資本充足率為核心的監管制度體系，并不側重于具體金融業務和金融產品的具體限制層面，系進一步的金融政策改革之所系。

再次，金融體系的市場化要求代表政府管制的金融政策和司法政策處于謙抑狀態。在我國金融監管體系之下，此種政策上之嬗變所造成的消極影響不勝枚舉。比如，民間借貸的發展雖然在一定程度上滿足了社會多元化融資需求，促進了多層次信貸市場的形成和完善，然而出于對套路貸、虛假訴訟、惡意訴訟等行為的規制，在司法裁判中徑行否定P2P網貸合同、以自有資金借款合同等的效力，屬于矯枉過正，過度干擾了融資秩序。與此同時，公法責任與私法責任亦不應混淆，違反監管所產生的責任不宜取代私法救濟措施。作為規制手段的公法及其實現，可因社會經濟變遷而予以靈活調整;作為維護市場體系的私法基石，應當在社會經濟變遷中適時錨定。二者所負擔的不同價值追求、不同秉性方式、不同實現手段，均交會于此。當裁判理念工具化為監管政策的亦步亦趨者，其本身的獨立價值已然自我削減。最高人民法院在其第九次《全國民商事審判工作會議紀要》中從理念與規則等諸多層面呈現了“強監管化”的面向，這為維持既有民商法體系中價值判斷體系的一致性帶來了巨大的張力。

結論

世界銀行所采取的合法權利力度、信貸信息深度、信貸登記機構覆蓋率、信用機構覆蓋率等具體得分指標，能夠在一定程度上反映我國企業獲取信貸的困難程度，暴露了我國企業融資過程中的諸多障礙。基于此，我國在制度層面應當建立現代化的動產擔保和聲明登記制度，完善信用機構覆蓋等方面的建設。同時，應當認識到世界銀行“獲得信貸”指數并不具有全面性和排他性，亦不能全面反映我國金融實踐中所存在的本土問題。我國企業融資領域存在金融壟斷、融資機會不平等、非正式金融受阻、金融政策更迭等諸多問題，在未來的變革并不應僅停留在滿足世界銀行的具體指數、改善回答技巧層面，相反，應在金融體系市場化方面進行體系化改造，包括金融機構準入退出的市場化、金融業務和金融產品的市場化以及金融政策的克制謙抑。

（作者單位：四川省社會主義學院，中國政法大學民商經濟法學院）