行政事業單位內部控制體系構建研究

丁潔

摘要：市場經濟體制下，社會不同階層對政府公共服務的需求趨于多元化，各級行政事業單位需要不斷提高內部管理水平，強化自身發展，從而為社會提供優質的公共服務，保障自身健康穩定發展。本文首先分析了行政事業單位完善內部控制體系建設的重要性，然后以A單位為例進行案例探討，分析A單位內部控制體系存在的問題，并在此基礎上提出改善對策，以期能夠為更多基層行政事業單位完善內部控制體系提供一定的參考。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;體系構建

一、行政事業單位完善內部控制體系的背景和重要性

財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），自2014年1月1日起施行。該《規范》對行政事業單位提高內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設提出了一系列要求。在此背景下，筆者認為行政事業單位完善內部控制體系具有十分重要的意義。

（一）能夠提高行政事業單位的風險防范能力

新時代下，作為公共性服務機構，行政事業單位不僅需要為人民服務，而且要維護自身經濟效益，確保自身能夠穩定健康發展。有學者研究發現，行政事業單位內部控制有效性與單位產出的社會效益具有顯著的正相關關系，內部控制有效能夠提高行政事業單位的風險抵御能力，減少內部矛盾與因素所造成的損失。完善的內部控制體系能夠有效改善行政事業單位內部管理效率與效益，形成抵御風險的保護殼，保障單位穩定運營。

（二）能夠制約濫用權力，預防腐敗現象

習近平總書記在指導反腐倡廉工作中強調，要把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制與不易腐的保障機制。對此，行政事業單位作為我國重要的職能機關，要注重加強內部控制體系建設，強化內部監督制約，在有效發揮制度約束作用的同時，通過廉政教育強化內控的觀念性要素，抑制內部人員的腐敗動機，做到心有所守、行有所規，從而有效防范內部腐敗現象。

二、A單位內部控制體系存在的問題

A單位是沿海某省會城市街道辦事處，系區政府派出機構，在區人民政府領導下，行使基層政權的部分權力。街道總面積1.98平方公里，常住人口7.2萬人。單位下設黨建工作辦公室、公共服務辦公室、平安建設辦公室、黨政綜合辦公室、區域發展辦公室和三個事業單位，即“五辦三中心”，在編人員共58名，另下設9個社區。街道辦事處業務線條繁多，業務主要面對基層群眾，目前主要存在的內控問題有以下幾方面。

（一）內部控制主管機構缺位，崗位職責不明確

所有的經濟活動最后一般都通過報銷匯總到財務部門，A單位簡單地認為內部控制工作就應由財務部門全權負責，如出現預算調整率高、采購程序不到位、合同簽訂不規范等問題時，即問責財務部門為何沒有監管到位而是正常報銷。預算管理是內控的重要組成部分，A單位預算編制主要由辦事處主任、各科室、財務部門共同完成，以街道辦事處當年財力數為總盤金額，過程中以上年單位實際經費發生情況為基礎，根據本年度預期需求進行適當調整，將各條線間分配資金使用的方法作為預算計劃，如此就造成各科室有意加大本條線開支金額以求來年預算金額保障，但不重視資金的使用效果，缺乏主管機構參與績效管理控制以及班子成員集體審議的情況下，有可能使真正急需的民生資金得不到有效保障。而且，在預算執行過程中，A單位缺乏預算調整機制，調整率比較高，導致預算計劃難以發揮出指導作用。

另外，A單位按照《內部控制規范》對單位部門職責以及權限進行明確劃分，但對具體崗位職責并未進行明確規定，部門人員崗位職責重疊，出現身兼多職現象，增加了內部監管工作難度。例如，A單位資產采購人員不僅需要負責采購工作，而且需要負責資產驗收、入庫等工作，一人身兼多職加劇了內部舞弊與腐敗風險。

（二）內部控制制度不完善，實際執行不到位

A單位嚴格按照《規范》制定了《街道財務管理制度》《社區財務管理實施細則》《固定資產管理制度》《工程項目管理制度》等相關制度規范。然而在制定過程中存在很多問題。一方面，A單位在制定相關內部管理制度時略顯粗略，許多內部控制制度概括性較強，未進行細化，在實際執行過程中無章可循，內部控制制度流于形式，難以發揮出預期作用。例如，A單位制定的《固定資產管理制度》僅對資產采購、驗收、入庫等環節進行了詳細規定，而對于后期資產維護、保養、處置等環節工作并未制定標準化、程序化流程與規定，導致實際工作中，資產管理人員僅依靠經驗判斷開展管理工作，特別是依靠經驗判斷相關資產是否達到報廢處置標準，容易造成資產價值損失。此外，合同管理制度缺失。由于沒有統一歸口管理，合同管理方面的問題未得到重視，沒有出臺相應的合同管理制度，導致各科室各自負責簽訂和管理合同，合同的合規性、合理性都沒有得到有效控制，存在較大經濟風險。另一方面，A單位雖然按照規定制定了相應的管理制度，但實際執行效果遠低于預期效果，許多制度流于形式，并未得到有效執行。例如，按照A單位《固定資產管理制度》規定，單位應每年至少進行一次固定資產盤點工作，更新固定資產臺賬，確保賬實相符。但事實上，A單位并未按照資產管理制度規定每年進行至少一次的固定資產現場盤點工作。

（三）監督機制不健全

A單位的監督機制包括內部監督與外部監督。內部監督方面，由于A單位屬于基層行政事業單位，單位編制有限，并未設立獨立的內部審計部門負責內部監督工作。事實上，內部審計人員由財務部門進行直接管理，導致內部審計工作缺乏獨立性與客觀性，內部監督也缺乏權威性，難以有效發揮出審計監督的作用，容易滋生內部舞弊與腐敗現象。外部監督方面，A單位主要受群眾監督、紀委監察、財政審計部門監管，通過定期公開政府信息接受廣大群眾監督，但上級財政、審計部門一般偏重單位預算資金的使用，而未指導或監督其如何建立有效的財務管理體系。

三、加強A單位內部控制體系建設的策略

（一）健全內控工作機制，建立關鍵崗位責任制

A單位應成立內控工作領導小組，明確黨政綜合辦公室為內控歸口管理部門，并密切聯系單位決策管理層，開展各部門協調工作。財務、資產管理員、人事、法務各司其職，起草各項工作方案;信息部門將內控活動輸入信息平臺;各職能部門應明確為內控實施主體，配合辦公室做好梳理工作，提出建議，以便于更新制度和有效執行制度。

此外，A單位應建立關鍵崗位責任制度，明確崗位職責、權限，使關鍵崗位職責分離，從而避免一人身兼多職、滋生內部舞弊與腐敗現象。

（二）完善內部控制制度

首先，A單位應完善內部控制制度，明確各項內部控制制度的內容，從而為各項活動開展提供指引與規范。完善內部控制制度的過程中，應注意梳理流程，從而保障內部執行過程有跡可循。同時，完善內部控制體系是一個動態過程，需要結合政策變化、外部環境以及單位性質等因素調整內部控制制度，從而有效發揮出內部控制制度的作用。以A單位資產管理制度為例，在資產采購、驗收、入庫、維護、評估、報廢、處置等環節均應制定管理制度，從而實現全方位、全流程管理，保障資產安全，防止資產價值流失。此外，要建立合同管理制度，提高法律意識，分別從業務層面、法律層面、財務層面對合同條款及風險進行把關。其次，A單位應提高內部控制制度的執行效率與效益，一方面需要提高單位對內部控制的重視度，另一方面可以通過制定相應的輔助機制，為內部控制制度有效執行提供保障。例如，制定績效考核機制，對內部控制執行情況進行定期考核，定期測試內控制度是否有效執行。

（三）完善監管機制

監管機制是加強行政事業單位內部控制的保障機制，A單位應設置獨立的內部審計部門開展內審工作，充分發揮內部監督對內部控制建設的推動作用。通過內部審計對內部控制進行監督，并定期對內部控制設計以及執行的有效性進行測試，從而發現單位內部控制體系存在的問題，進而不斷完善內部控制體系。同時，內部審計部門應建立內審數據庫，詳細記錄內審工作，從而為之后內審工作開展提供幫助。此外，A單位還應建立內審監督問責機制，對于發現的內部控制問題進行責任追究，防止內部審計機制流于形式，難以發揮出預期作用。

四、結語

內控建設在行政事業單位的工作中起著越來越顯著的作用，但由于其體制與企業不同，行政事業單位普遍對內控的重視程度不高，特別是街道辦事處內控建設可借鑒的參考模式較少，所以尚未制定出完善的內控制度。內控體系的構建是一個復雜而又與時俱進的系統性工程，本文針對其提出的建議具有一定的局限性，有待進一步完善。

參考文獻：

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