新時代背景下縣城區棚戶區改造模式探索

徐鵬飛 薛玉峰 于哲

摘要：隨著城鎮化的快速推進，我國城鎮建設成績顯著，黨的十八大以來我國城鎮化由速度型向質量型轉變，更加注重“以人為本”有效解決城鎮化產生的難點問題。近年來我國部分縣城在快速建設過程中，注重新城開發建設的同時忽略了舊城的發展，舊城逐漸形成了諸多的棚戶區。適應新時代發展要求、提高城鎮化的質量，成為縣城區建設面臨的必然選擇——棚戶區更新改造將成為我國縣城區建設的重點領域。我國的棚改工作自2008年以來成績矚目，但是目前縣城區棚改遇到困難，如何結合城鎮現狀，制定科學合理、操作性強的改造策略，是縣城區棚改工作面臨的挑戰。本文在內蒙古自治區鄂爾多斯市鄂托克旗烏蘭鎮舊城棚戶區改造規劃實踐基礎上，重點研究了棚改常用模式及縣城區棚改工作遇到的困難，提出縣城區棚改漸進式的更新改造模式，希望能為其他類似地區的棚戶區改造提供借鑒。

關鍵詞：縣城區；棚戶區；更新改造；烏蘭鎮

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.003 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2020）07-0013-07 文獻標識碼：A

Exploration on the Shantytowns Renewal Mode in County Urban Areas in the New Era： Taking the Reconstruction Planning of Shantytown in Ulan Town， Etoke Banner as an Example

XU Pengfei， XUE Yufeng， YU Zhe

[Abstract] With the rapid development of urbanization， Chinas urban construction has made remarkable achievements. Since the 18th National Congress， Chinas urbanization has changed from speed type to quality type， and more attention has been paid to "people-oriented" to effectively solve the difficult problems of urbanization. In recent years， some counties in China paid attention to the development and construction of new cities while ignoring the renewal of old cities during the process of rapid construction， which gradually forms a lot of shantytowns. It has become an inevitable choice for county urban construction to adapt to the development requirements of the new era and improve the quality of urbanization， where shantytown renewal and transformation will become a key area of county urban construction in China. Since 2008， great achievements have been made in the renewal of shantytowns in China， but at present， it is faced with the bottleneck， where the way to combine the present situation of the city， formulate scientific， reasonable and operational transformation strategy， is the challenge of shantytown renewal in county urban areas. Based on the planning practice of shantytown renewal in Wulan town of Etoke Banner， this paper focuses on the common modes and the difficulties encountered in the work of shantytown renewal， and puts forward the gradual renewal and transformation mode in county urban areas， hoping that it can provide reference for shantytown renewal in other similar areas.

[Keywords] county urban area； shantytown； renewal； Wulan Town

引言

隨著城鎮化的快速推進，我國城鎮建設成績顯著，但是快速發展的同時城鎮建成區中出現了諸多的棚戶區。棚戶區內居住人口較多，建筑密度和容積率高，交通擁擠，基礎設施不完善，配套設施陳舊，安全隱患和消防隱患突出、環境衛生臟亂差。2008年以來我國棚戶區改造取得了矚目的成績，尤其是2013年后棚改大規模推進，取得了歷史性成效，截至2018年底，全國范圍內1億多居民“出棚進樓”，住房條件得到極大改善[1]。

黨的十九大報告指出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，群眾對于生活環境的要求日益提高，對于提升居住品質有著迫切的需求。城鎮尚存棚戶區的居住條件差，各項基礎設施不完善，棚戶區的改造將成為緩解我國社會主要矛盾和提高城鎮化質量重要的一環。

隨著國土空間規劃的全面開展，將明確城鎮空間的范圍和劃定城市開發邊界，加強對城鎮開發建設的管制，遏制城鎮無序蔓延，防止城鎮“攤大餅”式的擴張。在這一背景下，為了保障城鎮高質量、可持續的發展，地方政府將盤活利用現有存量建設用地及對低效用地的再開發，向“土地存量”要“發展增量”。棚戶區作為城鎮典型的低效用地，將再次成為城鎮開發建設的焦點和新土壤。

1棚戶區是縣城區建設的重點領域

我國城市化比世界發達國家起步晚，但改革開放以來，我國城鎮建設發展迅速，經過四十多年的發展已經達到了較高的水準。隨著城鎮化的快速推進和地產開發的高速發展，我國縣城的建設更是突飛猛進，城鎮空間環境日新月異的同時，產生的問題也日漸凸顯。部分縣城建設考慮開發成本、建設工期等因素，往往采取編制新規劃的方式來建設開發新區，形成“一城兩區”的空間格局（見圖1）。新城光鮮亮麗，快速崛起，而舊城則破敗不堪、停滯不前，逐漸形成眾多的棚戶區，這種情況在偏遠、經濟欠發達地區尤為突顯[2]。這些棚戶區的居住空間環境差，缺少公共服務設施和市政基礎設施，有損城市的整體面貌，不利于城鎮健康可持續的發展。

隨著新型城鎮化發展戰略全面落實及國土空間規劃的全面展開，城鎮規劃和建設逐漸從增量向存量規劃轉變，城鎮化由速度型向質量型轉變，更加注重“以人為本”有效解決城鎮化產生的難點問題。在這樣的背景下，通過城市更新等手段促進舊城區功能優化，挖掘城鎮低效用地的土地價值，解決快速城鎮化產生的難點問題，成為縣城建設面臨的必然選擇，棚戶區首當其沖。棚戶區的更新改造將成為我國縣城區建設的重點領域，它的順利推進在一定程度上能夠改善部分居民現有住房條件，使得土地資源得到合理的配置，完善公共服務設施，改善區域環境，提高城鎮化質量，促進城市的可持續發展。

2棚戶區改造四種常用模式

目前我國棚戶區改造常見模式主要有四種：政府運作、市場化運作、村集體自改及市場與政府相結合的運作。棚戶區常見的改造運作模式因地塊的區域位置、市場化程度及改造主體的不同各有優劣（見表1）。

政府運作模式改造的棚戶區通常區域位置較差或者市場開發價值較低，需要政府通過大量的資金支持，將棚戶區大規模、運動式拆遷，再將地塊改造成熟后出讓[2]。這種由政府完全負責操作的運作模式，有利于政府從整體上控制棚戶區的改造，但是由于資金的來源單一，可能導致資金使用效率低。

市場化運作模式是通過土地整理和市場融資，土地經營采取限制條件，進行招拍掛。由政府委托開發商向拆遷方投標，并由開發商負責棚戶區的拆遷安置工作和完成該地區土地使用權的資金開發。這種方式能有效地緩解政府在棚改工作中的資金問題，但是開發商往往考慮潛在的開發價值等因素，使得棚戶區更新改造的目標與政府初始目標相悖。

村集體自改模式以集體為基礎，自籌資金進行棚戶區的更新改造，滿足居民需求以外的房源對外出售，形成滾動開發。但是該模式難以獲得銀行貸款，只適用于少數集體經濟強的地區，而且房屋質量多數不高，基礎設施不完善。

市場與政府相結合的運作模式是目前采取最多的運作方式，由民間資本為主，地方政府提供政策優惠。該模式融資渠道多樣，而且政府的支持使得棚戶區的拆遷難度較低，但同樣由于民間資本的進入，在改造目標上雙方可能因為目的和利益的不同而產生分歧。

3縣城區棚戶區改造困難重重

我國的棚改取得了令人矚目的成效，縣城區的棚改工作也取得了一定的成績，但相比較大中城市而言，仍存在著不小的差距。尤其新的時代背景下，經濟面臨較大下行壓力，部分縣城地產行業進入“寒冬期”，同時棚戶區又存在著困難群眾較多、建筑私搭亂建、經營用房較多及土地權屬不清晰等一系列問題，造成棚改工作面臨諸多困境。

3.1地產行業萎靡不振

棚戶區改造與房地產業密切相關，目前我國的房地產進入市場調整期，總體下行是大趨勢。在市場消極的背景下縣城的房地產市場行情一般也比較差，而且經過市場的野蠻增長之后，城區新建商品房庫存量較大，短時間內市場難以消化。另外縣城棚戶區房屋密集、土地開發成本較高、商業開發價值偏低，房地產投資無利可圖，使得市場運作化比較難，加劇了棚改的困難[2]。

3.2棚改資金缺口巨大

棚改資金來源一般包括國家政策性貸款、國家和省級財政棚戶區改造專項補助及配套資金、商業銀行貸款和社會資本等。但是政策性的資金運用和審批緩慢，國開行貸款難以及時到位且逐步收緊；經濟新常態下，政府為保GDP平穩增長，地方財政更傾向于快速拉動投資增長的項目，投資需求大、效益周期長的棚改得不到地方財政的足夠支持，商業貸款和社會資本支持乏力，棚改對民營企業投資吸引力有限[3]，改造資金缺口巨大，極大程度上制約了縣城棚戶區改造工作[4]。

3.3貨幣補償呼聲較高

近年來棚改政策逐漸由貨幣補償轉變為以實物補償為主，即產權置換的方式。然而大中城市巨大的吸引力，使得多數縣城的人口外流，常住居民原有的住宅數量已基本滿足使用需求。棚戶區的部分居民在城區往往可能擁有其他住宅，此類人群更多希望的是采用貨幣補償的方式，但是此種方式資金需求巨大，地方政府財政困難，本來就捉襟見肘的棚改資金遠遠不能平衡缺口。棚戶區居民的訴求難以解決，使得棚改難以順利進行。

3.4拆遷額外費用較多

城市管理空缺往往使得縣城棚戶區內普遍存在私搭亂建的違章建筑，核實這些建筑的合法性較難。為保障拆遷順利，除正常的拆遷安置費用以外，部分違章建筑需額外進行經濟補償，大大增加了總體拆遷安置的費用。同時棚戶區中很多居民依靠房產從事經營小本生意，作為經營作用的拆遷房，除正常民房補償外，還需考慮拆遷造成的經濟損失的補償[5]。

3.5土地權屬界線復雜

按照規定土地開發前應確權登記，權屬明晰后再進行土地開發。由于歷史原因，縣城舊城區的土地登記往往沒有實現全覆蓋，單位國有土地、市民居住院落和集體土地的數量龐大、分布凌亂，且相互交叉、邊界復雜[6]。土地權屬的不清晰造成棚戶區改造工程推動遲緩。

3.6自建模式難以實現

在集體經濟發達的地區，社區或者村集體可以采取集體自改的模式，但是多數縣城舊城的社區或村集體整體經濟實力較弱，棚戶區內生活困難的群眾較多，缺少集體更新改造的組織者和實施者，而且也沒有自建的先例，居民對該種方式信心不足，難以實現。

縣城棚戶區改造相比較大中城市，面臨的困難比較多，常用的棚改模式對于縣城尤其是偏遠、經濟欠發達地區的縣城來講，依靠市場化運作困難較大，傳統的政府運作模式也不太適用，找到針對性的適合縣城區棚改的新模式勢在必行。

4縣城區棚戶區“漸進式”改造模式

縣城舊城內現有設施、建筑、環境品質等較差的地塊較多，由于房地產市場的消極，棚改更多的依靠政府獨立來完成，而且每年指標考核的壓力，往往存在大量棚改地塊同時改造的情況，“攤子”鋪的廣，政府資金壓力大、負擔重、建設周期拉長，極易造成爛尾工程或者部分設施無法完成，極大地限制了棚改的健康推進。在城市更新理論基礎上，筆者提出縣城區棚改采用“政府主導下漸進式的更新改造”的模式，落實到具體地塊上來講，主要有以下五方面內容。

4.1政府主導開發

相比于低迷的房地產市場來講，雖然政府財政緊張，但其仍能通過財政撥款、專項貸款等多種途徑籌措資金，進行棚戶區更新改造。而且相對于企業來講，政府在政策、機制、執行力等方面，更具備優勢，所以棚戶區的更新改造仍然需要由政府作為開發建設的主導方，明確責任、健全機制、完善政策、統籌協調、籌措資金，確保棚改工作順利實施。

4.2整治改善提升

一般來講，縣城區舊城的棚戶區數量較多且分布零散，傳統耗費巨資的“全盤推倒，大拆大建”棚改模式不適合。棚改要因地制宜，根據具體地塊的特點，采取原地整治改善提升的改造模式為主，控制開發建設成本的同時能夠最大程度地保留原有城市的風貌，留住人們的鄉愁。

4.3分期滾動實施

由于資金的有限，棚戶區在整治改善時所有問題一并解決不現實。前期應采取發放調查問卷為主，與入戶調查、召開座談會、居民代表會議等多種方式相結合的調查方式，積極了解居民的實際需求，根據輕重緩急分期分批實施，優先解決突出問題，逐步提升地塊的品質。

4.4引入“共同締造”

建立“共同締造”機制，充分發揮原住居民的主體作用，積極發動居民參與棚戶區整治提升，投工投勞整治房前屋后的環境，建設和改造公共空間，主動配合配套基礎設施和公共服務設施建設。

4.5謀劃產業發展

統籌謀劃產業的發展，在原有的居住生活功能基礎上，結合城市產業、片區功能及地塊的特點，積極引入新產業、新業態，解決部分居民就業壓力，激發舊城發展新活力。

棚戶區“漸進式”的整治改造，不僅可以改善居民的居住條件，保留城鎮傳統的肌理和風貌，而且能夠減輕政府的財政壓力，調動居民的主動性、積極性，促進縣城棚戶區改造順利進行。

5烏蘭鎮棚戶區改造規劃實踐

5.1烏蘭鎮棚戶區改造概況

烏蘭鎮地處內蒙古自治區鄂爾多斯市鄂托克旗中部，是旗委和旗人民政府駐地。近年來烏蘭鎮城鎮建設成效顯著，城區以蘇里格街為界，分為新舊兩個片區（見圖2）。蘇里格街以東為新城區，城市道路寬闊筆直，道路兩旁建筑光鮮明亮、風格統一，公園、商場、學校等公共服務配套設施健全，市政基礎設施完善。蘇里格街以西的舊城區，道路兩側的商業建筑大多為1～2層，建筑質量一般，地塊內部多為密集平房，不乏老舊危房。地塊內部缺少公共服務設施，同時空中各類電線、網線密如蛛網，基礎設施嚴重老化。

近年來烏蘭鎮的房地產開發市場不景氣，城區近5年沒有新盤開發，部分樓盤也存在著業主已經入住，但是基礎設施、環境等尚未完工的情況，更有甚者已經爛尾。在房地產市場萎靡的情況下，烏蘭鎮依靠國家棚改貸款開展了大規模的舊城改造工作，惠及了很多舊城居民，提高了部分居民的生活品質。但是大拆大建的改造模式，造成部分地塊在拆遷結束后由于沒有資金投入而停滯不前，舊城區空間形象較差，同時舊城區仍存大量未改造地塊。

5.2鎮政府地塊更新改造實踐

鎮政府地塊位于舊城區次中心地段，規劃用地9.2公頃，內部建筑質量較差，多為1層。現狀道路交通不暢且寬度較窄，破損嚴重（見圖3）。場地內電力、電信、給水、熱力等市政管線齊全，污水管線沿主要道路敷設，缺少入戶污水支管。居民生活污水需排到集中管井處，如廁則需到室外公共廁所，相當不便。

地塊更新改造由鄂托克旗和烏蘭鎮政府主導，一方面向上爭取資金，同時積極爭取國家開發銀行的政策性專項貸款和金融機構的貸款，解決資金瓶頸，確保改造的順利實施。在改造模式上采用整治完善的更新模式，避免大拆大建，最大程度地保持原有的城市肌理，保護市井文化，延續城市記憶和原有特色。

在具體的改造設計中，項目組采取問卷調查和入戶訪談的方式，收集總結了地塊內部存在的主要問題，并根據問卷投票統計（實發問卷100份，有效問卷95份），將所有問題按照需求程度進行了統計，制定了更新改造的分期實施計劃表（見圖4、圖5）。

改造一期優先解決交通和市政方面的問題。交通方面首先優化城市交通網絡，地塊南部道路為控規確定的城市支路（道路紅線24米），道路東端侵占了現狀的鄂旗賓館和鎮中學。項目組綜合考慮城市交通量及該支路的位置，建議將道路紅線調整為16米，減少了拆遷量；其次規劃在現狀道路的基礎上，通過協商拆除部分住宅院落的方式，形成“一橫兩縱”的道路結構，打通了地塊內部的交通（見圖6）。現狀地塊內市政管線比較齊全，本次規劃主要解決的是污水管線的入戶問題。污水管線的設計根據居民戶數、道路寬度、現有污水主管線及其他市政管線等實際因素，合理布局污水支管的位置，解決居民如廁難的問題。

改造二期增加社區級配套設施和開敞空間，采用貨幣補償或產權調換等方式置換部分閑置的房屋院落，騰出場地空間進行功能升級，改造成為公共服務設施或者打造街區微空間，提升街區服務水平和空間品質，讓居民看得見變化，摸得著幸福（見圖7）。

三期整治改造住宅建筑，規劃提出“原基址、原高度、小庭院；紅磚墻、小煙囪、拱屋頂”六個控制策略，控制整體的風格，局部細節可以根據每棟建筑的特點，各有特色，其中拱屋頂是具有烏蘭鎮地方特色的屋頂形式。項目組選擇了地塊內部3戶典型現狀住宅院落進行了改造，首先是保留原來基本造型的基礎上，拆除彩鋼瓦違章建筑；磚拱形屋頂保持原樣，其他平頂的屋頂加設女兒墻，與建筑整體協調；建筑立面色彩延續歷史文脈，恢復紅磚墻的外觀；建筑檐口、山墻、窗套等部位增加細部設計，例如檐口增設磚花、門窗套增加線條，豐富建筑立面造型（見圖8）。

在改造更新的過程中，積極貫徹“共同締造”的理念，發動居民“共謀、共建、共管、共評、共享”，激發居民的積極性、主動性、創造性，參與人居環境的整治、公共空間的建設和維護等內容。同時考慮到地塊的肌理和建筑極具本地特色，規劃考慮在更新改造的過程中，引入文化旅游的功能，增加彰顯地域文化的景觀、小品，利用閑置院落建設小型民俗文化博物館或民俗客棧等，促進居住和文化、旅游融合發展，實現地塊更新與開發綜合效益的最大化，既提升了地塊的品質，又展現了文化的魅力。

6結語

實施棚戶區改造是改善民生的重大舉措，也是完善城市功能的客觀要求，同時棚戶區改造能有效拉動投資、促進居民消費、擴大社會就業、帶動相關產業的發展，是穩增長的重要舉措。新的時代背景下，縣城區可結合城鎮的實際情況和改造地塊的特點，引入“漸進式”更新改造的模式開展棚改工作，分期完善各項設施，改善居民居住條件及生活環境，促進城鎮的優質發展。

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