“共同締造”理念下鄉村治理路徑探索

2020-09-22 09:28:21榮玥芳孫嘯松姚彤

小城鎮建設 2020年7期

榮玥芳孫嘯松姚彤

摘要：鄉村空間是實現國家治理體系現代化的重要載體，共同締造旨在順應人民群眾對美好環境與幸福生活的新期待，改善城鄉人居環境，打造共建共治共享的社會治理格局。本文以河南省信陽市光山縣晏崗村共同締造理念實踐研究為例，通過對鄉村治理獨特性的剖析，以及鄉村政治制度在鄉村治理中的重要性分析，闡述共同締造理念下村民自治的先導性，探索共同締造理念的具體實踐路徑。從公眾參與和村民自治的角度建設完善鄉村基層自治組織，以村民為主體，實現村莊的共建共治共享，探索新時代我國鄉村振興的新途徑。

關鍵詞：共同締造；鄉村治理；村民自治；公眾參與；晏崗村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.015 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）07-0101-08 文獻標識碼：A

Exploring Rural Governance Path with the Concept of "Joint Creation"： Taking Yangang Village in Guangshan County， Henan Province as an Example

RONG Yuefang， SUN Xiaosong， YAO Tong

[Abstract] Rural space is an important carrier to realize the modernization of the national governance system. In order to build a structure of national governance by the people and for the people， the joint creation concept aims at responding to peoples new aspiration for a better life and a better environment， and emphases the efforts to improve the living environment in urban and rural areas. Based on the empirical study of the planning and construction of Yangang Village in Guangshan County， Yangguang City， Henan Province， this paper firstly analyses the uniqueness of rural governance， then discusses the importance of rural political system in rural governance. Then it states the leading role of the villager autonomy system under the concept of the joint creation. In the final part， the specific practical path of the joint creation concept is discussed. In order to build a village constructed， shared and governed by all villagers， the improvement of the rural grass-roots self-government organizations should start with the perspective of public participation and villagers autonomy， and take the villagers as the main body， as well as explore new ways of rural revitalization in the new era.

[Keywords] joint creation； rural governance； villager autonomy； public participation； Yangang Village

1鄉村治理研究背景

改革開放以來，我國鄉村逐漸形成了“鄉政村治”①的鄉村治理模式。然而，在快速城鎮化和工業化的交互作用下，鄉村要素的長期流失和鄉村持續衰退現象的產生凸顯了傳統鄉村治理模式的局限性，需要進一步優化創新。所以，研究中國的鄉村治理背景，在考慮鄉村社會獨特性的基礎上，應對現行鄉村政治制度下的鄉村治理各層面進行分析研究。

1.1鄉村治理資金層面

2005年全國26個省區宣布全面免征農業稅，對于基層政府來說，鄉村所原有的“事權”失去了基本的財政來源，而對于廣大鄉村地區來說，基層的公共產品出現了供給困難的現象，

收支缺口的擴大進一步導致了鄉村治理的困難。為解決鄉村公共產品的實際需求，大量資金以“財政下鄉”的名義進入鄉村，填補了鄉村建設中的“新鮮血液”。但在新農村建設等項目進村及人居環境的整治提升中，由于各方利益難以平衡，現行政策也面臨著困境。李祖佩認為由上及下的縱向資金經過各級政府的內部消化和轉移，難以實際到達農村基層[1] ；賀雪峰、陳鋒的研究結論表明，圍繞大量下鄉的財政資源和農地非農化開發收益，部分基層政府與外來資本已形成了強大的“套利”和“分”集團，導致了公共資源的私人化和基層治理“內卷化”[2-3]。

在鄉村公共財政進一步緊缺和現行資金政策不能有效下發基層的背景下，張曉冰提出鄉村合理有序的治理需要政社分治，將政府和鄉村社區的事務區別開來，政府出錢做政府的事，社區出錢做社區的事，從而從根本上解決鄉村在發展中日益增加的資金需求[4]。教育、行政管理等方面的資金來源由政府承擔，而社區內的公益事業、共同生產性事業資金來源需要由社區所承擔。也就是說，解決鄉村治理資金短缺需要建立社區自組織和政府各司其職的政社分治路徑。

1.2鄉村治理實施層面

在鄉村的實際建設實施中，一方面，我國傳統鄉村社會的自組織機制在經歷了近代化和人民公社運動之后逐步瓦解，目前鄉村生產組織和社區組織能力尚未健全[5]。在這種背景下，政府通過鄉村規劃對鄉村治理進行干預，使“規劃”成為一種治理平臺，“項目” 成為一種治理手段[6]。另一方面，規劃目標的實現是規劃落地的基本條件，其可以解構為項目落地和效果落地兩個維度[7]。項目落地更強調項目按照原有規劃建成，目標是實際建設項目的完成度，落地效果則更強調注重項目建成后的使用情況，目標是使用人群的需求度。基于以上兩方面的共同作用，政府、承包方對于具體的建設項目更加注重項目落地，往往忽略了效果落地。也就是說政府、企業等外來資本的投入雖然催生了大量的治理建設項目，但建成后的項目并不一定能夠惠及村民（見表1）。

從效果落地上來看，相對于城市中的規劃項目，鄉村同樣具有獨到的優勢之處，例如村民數量有限，項目輻射人群意愿清晰；項目工程量小，維護資金低；世世代代生活于此的村民以人情為紐帶，社會構成簡單。所以鄉村治理滿足效果落地通常來說需要三個條件：一是將村民作為規劃的目標使用者，滿足村民在日常生產生活間的實際需求；二是落實項目效果的維護資金，保證規劃提供的設施和服務達成目標；三是項目、服務的運行維護成本和相關利益資金，需要一套完整的監督體系。

1.3鄉村治理公眾參與層面

在中國，自鄉村治理概念提出以來，政府“指導員”的角色一直未變，鄉村治理以政府投資撥款、規劃單位主管設計的形式進行，規劃單位與政府在鄉村治理的方向和發展模式上占據著主導地位，對于作為村莊真正使用主體的村民認識不清晰，往往在鄉村治理的實踐過程中會出現各式矛盾。國內的學者認為公眾參與的引入是鄉村治理中解決單向思維的有效途徑，林文棋指出在新農村的建設之中，農民需要直接參與，改變自上而下的規劃控制方法[8]；許世光等學者根據珠江三角洲地區村莊規劃公眾參與方面的實踐，提出村民代表大會等形式的公眾參與方式[9]；周銳波等學者認為應打破傳統的城市規劃思維，從公共的視角探索村莊規劃體制[10]；孫瑩提出參與式規劃的開展能夠帶來村莊治理的積極改變，成為促進善治的社會性途徑[11]。

現階段國內學者就公眾參與對于鄉村治理的重要性達成了共識，但在引入公眾參與上更多的是作為一種手段和方法，而在實際的治理過程中，要保障參與的有效性，需要以具有一定的制度性條件為基礎，系統梳理在治理過程中公共參與的各個具體環節，提出村民參與的可實施路徑。

1.4鄉村治理模式方法層面

我國自改革開放以來，地方發展對土地財政已經形成了路徑依賴。對于我國絕大多數地區而言，建設用地擴張邏輯已經內生于地方的發展邏輯[12]。在這種發展邏輯下，包含鄉村治理、鄉村規劃在內的關于鄉村發展的研究嚴重滯后。同時，由于以高校為代表的規劃教育機構同樣以城市規劃體系培養規劃人才，這使得各高校、設計機構、規劃部門在頂層設計方面愈發圍繞城市規劃邏輯體系而展開，直接或間接地影響著鄉村規劃治理的各項實踐，在規劃價值理念、思維模式上制約著針對鄉村特性而制定符合鄉村發展的獨特路徑（見表2）。

近年來，隨著鄉村振興的日漸興起，鄉村規劃模式的創新聚焦于鄉村規劃中規劃設計人員角色的變化。例如，戴帥等強調了村民是規劃的主體、規劃師應以溝通者自居[13]；王旭等為促進溝通、協調，強調規劃師應扮演“協調員”“聯絡員”和“學生”的角色[14]。張尚武等重點探討了自上而下和自下而上相結合的鄉村規劃創新問題[5]。不難發現，對于鄉村治理模式方法，需要擺脫固有的城市規劃邏輯體系，因地制宜，建立符合鄉村特性的規劃治理路徑。

2共同締造理念及其產生基礎

2.1理念的提出

2019年2月22日，住建部印發《關于在城鄉人居環境建設和整治中開展美好環境與幸福生活共同締造活動的指導意見》（建村〔2019〕19號），提出“共謀、共建、共管、共評、共享”的共同締造新理念，利用以村民自治為基礎的鄉村治理基本制度，激發鄉村內生力量和自發動力，以達到鄉村的自組織、自治理和自發展。由于共同締造涉及到經濟、產業、文化等多方面的內容，單一部門難以推進實施。因此，共同締造理念的實踐需要融合不同學科的力量，通過多元利益主體的相互協商合作，促成美好環境與幸福生活的美好愿景。與以往治理理念所不同的是，共同締造的著力點在于構建可持續可自治的治理體系，主要體現在組織培育和具體制度的確立，不再將治理作為結果，而是作為一種長效手段，在此過程中激發村莊的內生動力和原生活力，鄉村的發展建設不會因為駐村工作團隊的撤離或者政府政策的改變而停滯，在此過程中建立的自治機制將會持續解決村莊內部出現的問題（見圖1）。

2.2理念基礎

共同締造產生的基礎是中國的特色國情，中國獨有的黨政機制是宣貫監督共同締造和落實共同締造實踐的權威力量。一方面，共同締造的長效宣貫機制建設依托于專家團隊和市縣級黨委的雙重宣貫，而對各村莊共同締造情況進行實時監督則涉及各級黨委的分級監督體系（見圖2）。另一方面，中國的特有國情決定了在村莊日常的生產生活中，村莊的黨組織（村兩委）是管理和組織村民的權威力量。在共同締造的過程中，通過黨組織下沉的方式，在自然村中建設基層黨小組，以自然村為基本單元，在行政村內通過以點帶面的形式逐步達到共同締造的鄉村治理新局面。黨小組的工作內容和工作方式，在村民自治組織機制的建設中，起到了承上啟下的重要作用，既能減輕村委沉重的居務負擔，也能讓從上及下的政策措施更加清晰明了，在保障村民權益方面更具時效性；同時，收集民意、領導各村民組內的村民理事會，對于類似人居環境建設方面的鄉村治理項目起著監督監管、維護運營等多重作用，是保障日后形成共建、共享、共治的長效機制基石（見圖3）。

3晏崗村的實踐探索

晏崗村位于河南省信陽市光山縣槐店鄉西部，距離光山縣城約8公里，東至鄉政府駐地3公里，區位優勢明顯，交通便利（見圖4）；轄33個自然灣，24個村民組，1個新農村社區，總面積約855公頃，全村現有戶籍人口780戶，共3006人。晏崗村作為首批河南省美麗鄉村建設試點，總投資2905萬元，主要針對道路建設、給排水、人居環境治理等13個項目。整體村莊規劃實施已基本完成。

3.1村莊治理現狀

在人居環境整治改造及美麗鄉村建設之中，晏崗村在資金投入及項目建設中基本已形成政府主導的村莊治理模式，外來力量的注入帶來了人居環境的改善和基礎設施的完善，但也帶來了新的問題。

一是外部依賴性嚴重，政策實際決定了村莊的治理程度。無論是村兩委還是村民，對于村莊治理的現實需求都有一定程度的認知，但在外部資本的干預下，兩者對于村莊的治理過程不具主導性，也不具責任意識，村莊的治理進程更多取決于政府政策的傾斜度。在問卷調查中發現，關于公共產品的需求問題，村民和村委會都有具體的整治建議和項目期望，例如希望加建休閑廣場，排布污水管網等；但是涉及到資金和未來發展方向等問題，村民和村委會都認為需要依托于政府的資金和意見；對自上而下的治理路徑有一定程度的思維慣性（見圖5）。

二是村莊內部參與度低，責任意識薄弱。作為實際使用主體的村民參與程度低，對于村莊治理成果也就不具責任意識，對于后續維護管理帶來了更大挑戰。在走訪中筆者了解到，包括新農村建設在內的各類項目，村民僅僅參與了公示環節，對于項目的具體投資、施工周期等都沒有了解和關注，一定程度上來說，村莊整治中的公眾參與基本處于空白狀態，而在實際的使用過程中，經過筆者前期的駐村觀察，亂扔垃圾、破壞公共物品的行為屢見不鮮，村民普遍缺乏責任意識。

3.2村莊治理路徑——縱向到底

3.2.1創新資金政策縱向路徑，破解鄉村建設難題

晏崗村現行治理資金基本都為政府補貼撥款，而資金的下發由于牽扯到各個部門，常常出現資金下發時間長、項目無法落實等現象。共同締造工作組希望通過加強村莊基層與鄉鎮政府的溝通和協商，整合涉農資金，簡化資金落實程序，減少資金內卷化現象，來打通資金政策到底的通道。另一方面，通過村莊自籌資金及社會企業扶農項目的介入，拓寬資金來源，多元化治理主體。在晏崗村的實踐中，企業作為治理主體有兩種參與方式：一是以阿里巴巴為代表的扶農項目，通過建立電商孵化基地，提升村民個體收入；二是本地企業通過土地租賃等方式提升村集體收入（見圖6、圖7）。

在此基礎上，工作組注重資金政策結合現實時序進行轉變，杜絕地方政府從大包大攬到袖手不管的兩級分化情況；提出了縣—鄉鎮—村三級的分管權限，完善村集體的資金使用監管機制，建立長效的資金管理機制，保障資金落實。

3.2.2治理理念是關鍵，共同締造共識縱向到底

為保證共同締造理念的治理成效，在晏崗村的實踐過程中，針對相關部門偏向績效導向，思想認識轉變反而滯后的現狀，工作組轉變了傳統的治理評價指標，以機制的建設作為考核指標，治理實施作為共同締造的工作抓手和工作方法，改變以往重結果、輕過程的傳統考核思想，將治理機制完善過程、組織機制運行狀況作為考核重點（見表3）。

3.2.3監督監管、放權賦能兩條主線縱向到底

晏崗村現行的監督監管體系處于政府長期“包辦狀態”，參與主體單一。因此工作組提出共同締造引導下的長效機制，即以縣、鄉鎮政府和村民自我監督作為主力，完善監督監管的多方參與機制。提出縣—鄉鎮—村三級監督監管方式，以村莊自我監督為基礎，作為自我監督監管的有生力量，鄉鎮政府作為承上啟下的重要中介，一方面強化監管到村，另一方面及時向縣及以上政府提供項目建設、財務支出等量化信息；縣及以上層級政府需要改變指導員身份，將工作重心“從前往后”，以監管評估為重點，確保村民自治組織的運行通暢性，保證監督監管的長效運行機制。

與此同時，引導政府部門適當放權賦能，首先通過組織理事會議事會議、線上信息平臺溝通等方法提升村兩委、村民組織的議事能力、決策能力，來逐步增強村莊的自組織能力；其次明確鄉鎮政府放權賦能范圍，如涉及資金、政策落實的仍需嚴格把控，而涉及民意民需的則進一步加強村莊的自組織能力（見表4）。

3.3村莊治理路徑——橫向到邊

3.3.1結合鄉村特點，村組兩級橫向到邊

因目前村兩委作為村務的實際管理者，成員相對單一（村兩委實際只有4名主要工作成員），且行政性質強，村民和村兩委間存在不信任的現象，而現行理事會沒有具體事務作為抓手，名存實亡。因此工作組引導村民成立了村民理事會，并針對參與難、運行難的問題，對理事會成立時序做出規劃。先行成立村民議事理事會、監督理事會和建筑施工理事會，將運行機制落實到共同締造的實施項目之中，確保理事會下沉落地。并擬定了各個理事會的具體章程，界定了不同理事會的職能范圍（見圖8、圖9）。

3.3.2注重民意民愿，治理效果橫向到邊

工作組駐村之前，在晏崗村的建議箱中沒有一封村民的建議信，村民的意愿沒有有效的反饋渠道，因此工作組鼓勵實行“村民建議、村民自治組織提議、村兩委商議、全體村民大會決議”的決策機制。在最為困難的收集意見階段，利用騰訊“為村”等社會企業的互聯網對農項目，搭建線上交流平臺，簡化流程，村民對于村莊事務進行實時反饋，經自治組織向村兩委進行提議，村兩委商議可行性和必要性，最后由村民代表大會進行決策。在整個流程中，村兩委、工作組也可借助線上平臺及時發布治理進展、意見征詢等信息，通過不同階段村民的共同參與，激發村民“主人翁”意識，保證治理效果橫向到邊，一方面確保治理效果，另一方面，也減少后期治理成果的維護和監管成本（見圖10）。

3.3.3著手小微空間，制度建設橫向到邊

晏崗的人居環境改造雖然已經取得了一定成效，基礎設施較為完備，但村民參與程度低，工程投資大，村民的生活娛樂需求也沒有得到實際的滿足。所以工作組在晏崗村的共同締造實踐中，鼓勵村民參與小微空間的改造，希望以此為抓手，建立自下而上、公眾參與的治理制度。以晏崗村晏崗組的公共空間改造為例，通過對村民的意見普查，明確居民對于公共空間的集聚和娛樂訴求，由晏崗組議事理事會選址，村民大會表決，對晏崗組內的小片荒蕪用地提出改造意見，規劃師根據意見繪制效果圖、平面圖等易懂易明的非技術性圖紙，由晏崗組村民自行選擇方案。再上報鄉鎮政府進行意見征詢和資金協調工作，最終由晏崗村施工理事會組織晏崗組的本地工匠負責施工（見圖11）。在整個流程之中，注重自治組織、規劃師、村民、政府的職能轉變（見表5）。最終形成了村民提議—村民使用—村民管護的良性自治，也保證了治理成果的實效性和滿意度（見圖12）。

如上文所說，晏崗村的實踐基于共同締造的大框架，探索縱向橫向兩條路徑，打破了由上至下的單一治理路徑，通過可實施可參與的項目引領村民參與，提升村民自治意識，將自上而下的制度與自下而上的村民訴求更加緊密地結合起來，因地制宜地形成雙向治理路徑，希望構建自組織、自治理、自運行的鄉村治理格局。

4結語

晏崗村的共同締造實踐改變了傳統鄉村治理中自上而下、政府主導的機制，將規劃師、村民、政府、社會團體等多元主體納入到鄉村治理的工作之中，并以村民自治為鄉村自治的基礎，為激發鄉村發展建設的自生動力提供了具體的實踐方式。通過營建基于國情的基層黨組織引領共同締造的機制建設，鄉村的建設可以順應縱向到底、橫向到邊的兩條路徑，營造村社協同、村民參與的鄉村治理新局面。鄉村問題涉及到了我國的基本國情國策，而鄉村治理需要擺脫環境空間治理的單一路徑，倡導鄉村社會關系的重建，這就決定了鄉村治理需要依托于公眾的參與協同，依托于地方政府行為邏輯的重構，希望本文能夠為之后鄉村治理的探索提供借鑒。