黑龍江省加強數據治理的對策研究

洪偉達

摘 要：本文從法規政策、治理機構、數據開放等方面梳理了黑龍江省數據治理的現狀，分析了黑龍江省在法規政策和組織保障、基礎設施和技術標準、產業開發和參與廣度、思維觀念和素養技能、數據安全和風險防范等方面存在的問題，并從制定政府數據開放法規政策、發展數據產業和數字經濟、加強數據基礎設施建設、強化數據安全保障和風險防范應對、建設數據人才隊伍等方面提出黑龍江省加強數據治理的對策。

關鍵詞：黑龍江;政府數據;數據治理;對策研究

中圖分類號：D26 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）03-0036-03

2017年12月8日，習近平總書記在主持中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行的第二次集體學習時強調，要運用大數據提升國家治理現代化水平。黑龍江省應把數據治理作為實現治理體系和治理能力現代化的新手段和新動能，創新治理手段、優化治理體系、提升治理效能，為龍江高質量發展提供數據基礎和決策支撐。

一、黑龍江省數據治理的現狀

（一）出臺了相關法規政策

哈爾濱市先后出臺《關于印發哈爾濱市促進數據發展若干政策（試行）的通知》《哈爾濱市推進政府數據向社會開放工作的實施方案》《哈爾濱市加快推進“互聯網+政務服務”工作方案》《哈爾濱市推進政府數據向社會開放管理暫行辦法》等法規政策，對提升政府數據治理效能、推動大數據創新發展以及加快數據產業和數據經濟增長，都起到重要促進作用。

（二）建立了相關治理機構

通過合并和組建大數據治理機構，推動“數字政府”和智慧城市建設，加快推進政府治理體系和治理能力現代化進程，有效提升政府綜合服務和治理能力。2019年5月22日，成立黑龍江省政務大數據中心，整合6家單位或職能，承擔全省政府數據和社會數據采集、匯聚、管理，推進戰略新興產業發展等方面的職責。2019年9月9日，組建哈爾濱市大數據中心，整合并入14家市直信息服務類機構職責、人員，旨在推動哈爾濱市政務數據采集、存儲、共享、開放及應用，為信息化、智慧城市、大數據發展提供技術支持和服務保障。

（三）開放了部分政府數據

2016年，哈爾濱市開通政府數據開放平臺（http：//data.harbin.gov.cn），開放主題涉及公共安全、民生服務、經濟建設、教育科技、衛生健康、農業農村、資源環境、道路交通、社會發展、城市建設、信用服務等14個重點領域。截至2019年9月，已有53個部門共開放1 108個數據集、5 754 258條數據、4 137個數據文件、2 315個API、9個App。在復旦大學數字與移動治理實驗室發布的《2019中國開放數林指數》中，哈爾濱市在地級（含副省級）城市中排第三名。為推動基于開放政府數據的創新應用，舉辦了2017哈爾濱“浪潮杯”大數據應用創新大賽。

二、黑龍江省數據治理存在的問題

（一）法規政策和組織保障支撐不足

1.尚未出臺全省性的政府數據治理法規政策。完備的法規政策體系是政府數據治理的法治基礎和重要依據。北京、上海、貴州等20多個省級、10多個市地級已出臺地方性配套法規政策文件。黑龍江省尚未出臺全省性的法規、規章或規范性文件，政策引導力不足，缺乏頂層設計和政策集群效應。

2.尚未建立全省性的數據治理領導組織體系。強有力的領導體制和專業化的組織體系是政府數據治理的重要組織保障。廣東、上海、貴州等地已建立領導重視、職責清晰、運轉高效的數據治理組織體系，實現決策領導機構、推進執行機構、專業管理機構多方協同治理。黑龍江省尚未構建起全省數據領導組織體系，缺乏統籌規劃和專項工作計劃，部門專業化和部門之間協同性程度較低，數據生態體系培育意識薄弱。

（二）基礎設施和技術標準建設落后

1.尚未建成省級政府數據開放平臺。地方政府數據開放的水平是政府數據治理能力的重要反映。全國已有13個省級和8個副省級、61個市地級上線政府數據開放平臺[1]。黑龍江省尚未建立獨立的省級政府數據開放平臺，省政府網站信息公開欄目中可查詢部分政府數據內容，信息和數據的覆蓋面、質量、更新頻率都有待提高，但其中并不包含數據集內容。

2.政府數據技術標準不統一、數據質量不高。統一的技術標準是提升政府數據質量的重要依據。上海、貴州、廣東等地已建立包括采集、存儲、共享、開放、利用等關鍵環節的標準規范體系。黑龍江省政府數據資源分散在不同系統和部門的數據庫中，數據標準往往不一致，非標準格式比例較高，存在信息孤島、數據碎片化、數據沖突等問題。

（三）產業開發和參與廣度推進緩慢

1.政府數據開發利用少，開發通道不暢。加大對政府數據的開發利用，是促進數據產業和數字經濟發展的重要渠道。上海、浙江、廣東等地，一方面，通過支持數據應用競賽、提供企業孵化、設立創新基金、減免稅收等手段鼓勵和支持政府數據的社會化利用;另一方面，通過引導企業利用政府數據開展示范應用，積極營造社會廣泛參與和利用開發政府數據的良好氛圍[2]。黑龍江省對政府數據開發利用成果缺乏廣度和深度，不能充分挖掘政府數據中潛在的經濟和社會價值，缺少有效渠道對政府數據產品和成果進行商業推廣。

2.政府數據治理的參與度有限。多元治理主體協同治理是創新社會治理體制重要手段。公眾對政府數據開放和參與社會管理的需求日益增加，開放政府數據賦予了市民參與解決社會問題的能力，市民不再只是公共服務的消費者，還可以成為合作者。黑龍江省政府數據開放主體范圍較小、程度不高，公眾的數據治理意識尚未形成，對政府數據進行增值開發和創新利用不足。

（四）數據安全和風險防范存在隱患

1.數據安全保障機制不充分。數據安全關乎黨和政府安全、企業利益、社會穩定、公民隱私等眾多方面。貴州、浙江等地通過加強數據開放平臺安全管理和數據審查力度等措施，提升數據安全水平。黑龍江省尚未有專門針對數據安全的法規政策文件，相關規定零散地分布于政務信息資源管理、電子政務等政策中，數據安全責任界定不清晰，保障力度和效果不足。

2.數據風險防范體系不健全。在大數據時代，數據風險是著力防范化解重大風險的重要內容。貴州、江西等地對政府數據建立風險管理機制，定期對數據開放后利用情況的風險進行評估和管理。黑龍江省尚未建立成體系的數據風險管理戰略和數據管理制度、數據管理流程，對政府數據風險審核、評估反饋、追蹤管控等方面規定不明確，缺乏對數據開放后利用情況的追蹤和管控。

（五）思維觀念和素養技能培養滯后

1.思維觀念尚未轉變。公職人員數據思維觀念是政府數據治理開展的重要因素。個別領導干部或由于觸碰既有利益，不愿共享本單位或部門的信息和數據;或把握不好數據開放與保密之間的界限，認為共享、互聯、開放容易造成信息和數據泄密，致使敬而遠之;或缺乏積極性、主動性、創造性，只是簡單模仿而不主動創新。

2.素養技能跟不上要求。政府數據治理離不開專業化隊伍的支撐和執行。但部分干部缺乏關于計算機、統計分析、人工智能等方面的知識和技能，技術型干部儲備不足。

三、黑龍江省加強數據治理的對策

（一）制定政府數據開放法規政策，擴大數據治理之源

1.建立數據開放政策體系，優化發展環境。一是加大政府數據開放力度。加快政府數據開放共享立法，制定《黑龍江省政府數據開放共享條例》、戰略規劃和配套措施，對政府數據開放做出指引和規范，使各政府和部門推動政府數據開放工作有法可依、有章可循，為數據治理提供法規政策環境，打造高質量發展提供生態優良營商環境。制定全省政府數據開放的頂層設計、資源整合、技術保障三大類政策，明確跨部門、跨層級、跨地區、跨部門的政府數據共享共治規則。優先開放旅游、交通、醫療、就業、教育、社保、地理、文化、農業、環境、氣象等數據集，實現高價值數據的精準遞送和精準加工，發揮政府數據開發的拉動效應。

二是促進數據內部交流共享。充分發揮數據匯聚的倍增潛力和迭代價值，從組織設計、系統規劃和制度安排等方面出發，加強各級政府、部門的大數據資源統籌利用，實現跨部門的數據共享和共用。建立政府數據開放共享的推進機制，明確各政府部門數據開放共享中的權責關系、管理辦法、實施方案、資金安排等，扶持率先開放的重點領域，形成“領頭羊”效應。設計具有系列性的、規范性的、普適性的全省政府數據開放共享制度模板，包含審核機制、發布機制、責任機制、質量控制機制等內容，供各單位參考借鑒。建立數據管理機制，統籌全省各市（地）、縣（市、區）和部門的數據開放工作，實現網絡通、數據通、目錄通和基礎庫通，通過網絡互聯互通、數據目錄梳理、應用系統遷云等基礎性工作推動政府數據資源按需共享和有序開放。

2.完善政府數據治理組織體系，促進政府轉型。一是建立政府數據管理體系。成立數字龍江領導小組，由省委省政府主要領導擔任組長，辦公室設在省政府辦公廳，負責統籌協調全省數據治理工作。各市（地）和部門成立數據治理工作小組，明晰數據治理工作的領導、聯絡員、業務員，組建綜合性的專業數據治理機構，形成有效的溝通協調機制。充分發揮省政務大數據中心職能，可由省人民政府秘書長兼任中心主任，負責擬訂并組織實施全省政府數據治理戰略、規劃和政策措施等，組織、指導和監督各部門政府數據開放工作。明確不同類型數據管理機構與數據職位的職能邊界，構建職責清晰、運轉高效、協調有序的數據治理內部運行機制，加快智慧城市和政府數據生態建設。

二是建立數據驅動決策機制。加快智能型政府建設，通過對海量實時數據進行智能關聯分析和智能化分析，形成可操作性強、可用度高的“智報”，為宏觀經濟、市場監管、應急管理等提供科學的決策支持，形成“用數據決策、用數據管理、用數據服務”的決策機制。提高數據感知預測的快速性和精準性，依托全省統計數據管理平臺，對全省經濟運行、社會形勢、風險防范等方面進行科學分析和精準研判，為各級黨委政府決策提供決策依據。

三是建立多元主體治理機制。吸引企業、社會機構、公眾參與到政府數據治理過程中，推動政府數據與企業數據、社會數據的融合，形成治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化的治理格局。構建多維交互平臺，增強黑龍江省政府部門的數據調控能力。

3.加強政府數據治理考核評估，提升治理效能。建立政府數據開放共享監管機制，監測數據開放的動態性和實時性、數據利用的范圍和力度，將開放共享效果納入績效考核，對工作不積極、不主動、不作為等問題開展問責。建立數據開放工作考評機制，由第三方機構持續對各政府部門的數據開放工作開展評估，重點從資源共享、數據開放、管理支撐等方面對全省政府數據開放的運行管理和應用效益進行評價和監督，將結果納入省政府信息公開工作年度考核范圍。

（二）發展數據產業和數字經濟，發揮數據治理之利

1.優化數據產業發展環境。舉辦黑龍江開放數據創新應用大賽和大數據高峰論壇，打造數字龍江品牌，助力大眾創新、萬眾創業。充分利用在大數據領域的氣候、地理和區位等優勢，積極申報國家大數據綜合試驗區，聚集數據產業發展要素。引導數據產業與人工智能、文化旅游、農業產品、對俄貿易等領域相結合，成為高質量發展的重要經濟增長點。

2.加快企業開發力度。加快推進企業數據共享和交換，匯聚國內外大數據領軍企業開發黑龍江省政府數據資源，引導和鼓勵企業挖掘政府數據資源，大力發展數據采集、存儲、分析和挖掘等關鍵技術，圍繞數據生命周期形成完整的數據產業鏈，提升企業利用數據自主創新的能力。

3.擴展公眾參與范圍。積極鼓勵和引導社會和公眾利用數據表達民情民意、參與社會管理，提升社會和公眾的數據創新力，形成以數據戰略為指導，以建立數據資產意識為核心，以數據開放、共享和協同為關鍵，以提高數據質量、數據可用性和數據安全為目的，形成政府、企業、社會、公眾多元主體的數據治理格局。

（三）加強數據基礎設施建設，夯實數據治理之基

1.建立政府數據開放平臺。建立跨部門、橫向整合、一站式的省級數據開放門戶網站（hljdata.gov.cn），為企業、社會、公眾提供數據下載應用等服務。利用5G技術推廣契機，選擇部分信息化程度較高的地區和公眾關心度高的領域開展數據開放試點工程，選擇數據密集度高、數據可利用性高的政府部門探索數據使用付費試點工程，選擇業務關聯性較強的政府部門開展數據共享交換試點工程。

2.建立政府數據標準規范。建立全省數據資源目錄，明確分級分類元數據、數據脫敏等技術標準，建立數據基礎庫、業務主題庫等資源庫，明確數據資源的采集標準、清洗規范、共享范圍、操作流程等規范。

（四）加強數據安全保障和風險防范應對，筑牢數據治理之盾

1.建立數據分級開放。對政府數據進行分級分類管理，編制開放數據清單，明確開放共享的范圍，根據安全等級和敏感程度對數據集標注不同等級的開放屬性并設置相應的數據獲取和保護方式，實現數據開放的精細化管理，在保障數據安全的前提下發揮政府數據的最大效能。采取“分對象開放、分領域開放、分階段開放”原則，按照政府部門、社會公眾不同開放對象，將與政府業務相關的、涉及國家秘密和個人隱私的數據先在政府內部開放共享，將與公共利益相關的、不涉及國家秘密的數據向社會公眾開放。

2.加強數據安全保障。建立政府數據開放共享事前、事中、事后全過程的動態安全管理機制。數據開放前，對數據進行安全審查和脫敏處理，建立預警機制，制定應急預案，借助社會力量進行第三方風險評估;數據開放后，進行安全監測，建立動態糾錯機制。政府數據主管部門應提供數據安全查錯舉報渠道，公布查錯舉報方式，即時受理查錯舉報，移送有關部門按照規定時限回復。嚴厲打擊泄露政府機密、危害網絡安全、侵犯個人隱私的行為。

3.加強數據風險應對。建立預警應急工作機制，設立數據安全保障機構，制定數據安全應對預案，明確安全責任、應急程序、處置流程、操作規范。加大基礎設施、支撐平臺、數據安全的自主創新力度，建立對承建商、服務商的安全評估和風險測評機制。

（五）建設數據人才隊伍，強化數據治理之盾

1.完善內部人才培養機制。各政府部門應指定專門機構和專人負責數據開放工作，數據開放主管部門定期開展數據開放工作業務培訓。提高領導干部和公職人員對數據治理和數據開放的概念、原則、標準、價值、風險等方面的認識，提升政府數據開放的意識。加強公職人員數據技能培養力度，建立多層次、多模式的數據素養培訓體系，滿足不同崗位公職人員數據能力需求，培育以理性、有序、安全、共享、開放為核心的政府數據文化。建立數據管理問責與激勵機制，將開放數據工作納入干部教育培訓體系和職業素養考核體系，推動數據管理人才的制度化、規范化。

2.建立人才社會培養機制。吸納社會力量，培育合作伙伴，形成開放式跨界政府數據治理協作機制，使科研機構、高校、企業、公眾積極參與到城市數據治理工作中，形成共建共治、共享共贏的數據治理格局。建立靈活的人力資源管理機制，培養大數據人才隊伍。

3.加大專業人才培養力度。在政府部門、事業單位、國有企業、科研院所探索建立首席信息官（CIO）、首席數據官（CDO）和首席技術官（CTO）管理體系，加強對等復合型專業人才的培養。在哈工大、黑大等高校增設與大數據、統計分析相關專業，加強數據利用人才的培養和教育，提升整個社會的數據創新利用能力。

參考文獻：

[1]《2019中國地方政府數據開放報告》發布，上海位列省級排名第一位[EB/OL].[2019-08-08].https：//finance.sina.com.cn/roll/2019-05-27/doc-ihvhiqay1817870.shtml.

[2]鄭磊.開放的數林：政府數據開放的中國故事[M].上海：上海人民出版社，2018：111.