多中心治理視角下經濟與生態共贏的路徑與啟示

趙 娟，李春根

（江西財經大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）

1 引言

環境和生態問題是世界各國工業化過程遇到的普遍問題，我國也同樣存在。科學合理解決這些問題是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，落實“五位一體”總體布局，“四個全面”戰略布局，貫徹經濟發展新理念的客觀需要，也是踐行習近平生態文明思想和以人民為中心立場觀點的重要舉措。我們的所有工作包括經濟發展都是為不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需求，人民群眾已經從過去的“盼溫飽”、“求生存”轉向“盼環保”、“求生態”，良好的生態環境成為最普惠的民生福祉。

江西地處革命老區，經濟增長需要依靠實力雄厚的企業帶動。依靠地區蓬勃發展的銅產業貴溪市成為計劃經濟時代江西省經濟第一強縣，并且逐步成為全國百強縣。然而建立在資源過度開發、生態失衡基礎上的產業必將面臨產能過剩局面，難以適應社會發展需求。

為促進資源、環境和社會經濟友好型發展，貴溪市政府開展了J區域土壤重金屬污染調查，并著手實施污染治理。污染治理過程中，貴溪市政府從開始的單一治理，治理被動且效果有限，轉變為引入多主體協同共治［1］，充分發揮各主體主觀能動性，治理取得良好效果。在經濟社會轉型時期，粗放型生產方式帶來了嚴重的環境污染問題，因此，污染防治和環境治理成為經濟轉型期的關鍵，面對日益凸顯的環境問題以及由環境問題引發的社會矛盾，J區域土壤重金屬污染治理過程對于探索以生態優先，綠色發展為導向的高質量發展新路提供了有力實證，同時，在推進地區治理體系與治理能力建設，改善生態環境總體質量方面發揮了重要作用。

2 多中心治理理論及其適用性

2.1 多中心治理理論概述

James.N.Rosenau作為治理理論的創始人之一首次從概念上對治理與統治進行區別界定，她認為治理的有效性不應僅局限于政府，還應包括非政府組織，非正式機構，僅依賴政府很難滿足治理范圍擴大后各類主體、各類組織的不同訴求。傳統公共事物的處理過程存在過度依賴政府或市場，單一主體的現象。當今市場經濟環境更加復雜，僅依賴單一主體的弊端日益顯著，僅僅依賴市場作為單一主體易出現“市場失靈”，過度依賴政府作為單一主體則會出現“政府失靈”，從而降低治理效率。20世紀末, “治理革命”開始在西方國家盛行,而多中心治理成為當時的主流思想。

1990年，諾貝爾經濟學獎首位女得主埃莉諾·奧斯特羅姆和她的丈夫文森特·奧斯特羅姆基于對公共池塘資源等治理問題進行了實證分析，共同提出了多中心治理理論，該理論提出政府、企業和公眾等社會參與者,需要在一定規則之下，通過互相合作與協調，形成公共事務治理的組織模式并持續有效的為社會所需提供公共服務。而在公共服務當中，生態環境治理是其重要組成部分，是人類經濟社會發展到一定階段的產物。持續深入的工業化建設極大提高了人類改造自然的能力，相對應的也加劇了環境污染的風險，直到自然環境動態平衡被打破，其負面影響需由全社會共同承擔。為此，如何提升環境治理效率成為各個專家學者所關注的重點；Rhodes（1995）認為政府在公共事務治理當中的作用并不是唯一，通過私人與公共所構建的社會網絡和跨政府間治理，能夠實現“無政府”狀態下的新型公共事務治理體系（governing without government）；Lemos（2006）提出環境治理除了需要政府之外，也需要社會、市場和非政府環保組織參與其中共同治理，并建立跨部門、多層次、形式各異的協同治理體系。

國內學者認為多中心合作治理對于提升環境污染整體治理效率具有重要作用，臧乃馨（2006）以長三角地區公共事物治理為研究視角［2］，強調企業、社會民眾、社會組織參與、合作意愿的必要性；吳堅（2010）以水污染治理為切入點［3］，構建以政府為主導的區域多中心跨界水污染治理體系，凸顯政府、民眾、企業及社會組織的力量；謝國旺(2013)根據制度經濟學相關理論，結合水務行業與社會、社會與生態系統之間的關系，提出多中心治理理論視域下水務治理體系改革措施；紀澤民（2014）根據天津生態城建設與管理過程中有關多中心治理模式經營經驗［4］，提出在政府、企業、社會、公眾不同層級參與方式、關系辨析、利益訴求等方面的政策建議。

由此來看，相較于傳統的治理模式，多中心治理理論是公共管理理論與制度經濟理論的一次重大突破與進步，在社會經濟高度協同開放發展的趨勢下，過去以政府為核心的單一治理模式已經難以滿足和適應當前各個參與主體的各種利益訴求，公共事務治理的多主體參與與社會矛盾的復雜化倒逼各級政府要不斷完善自身的治理水平，促進政府、企業和公眾等多元化主體之間相互制約、相互合作、相互競爭。

2.2 多中心治理理論的適用性

（1）多中心治理理論有利于激發政府、市場、社會等治理主體的積極性。與傳統的公共事務治理模式相比，多中心治理理論趨向治理權力的轉移，注重發揮社會自主組織作用，通過整合社會資源、提供公共服務、參與社會事物管理，不斷激發整合社會活力、自主力和創造力，從而建立起政府、市場、社會平等的民主協商治理網絡，綜合發揮各治理主體的積極性和優勢作用。同時，多中心治理要求政府在公共事物治理過程中重新進行自身定位，從直接主導者轉向間接引導者，在多中心治理的框架下，通過發起公共事物，調節主體間矛盾，整體把握治理過程，運用法律、經濟等多種手段對治理過程總體引導，從而實現公共事務治理的高效性。

（2）多中心治理理論有利于公共資源的可持續開發與利用。由于公共資源的有限性與多樣性，單一治理主體很難掌握全部信息，制定出科學的政策。多中心治理理論綜合發揮了政府總體布局謀劃政策法規、企業市場化方式高效發展以及社會自主組織合約治理各主體的優勢，更加科學、合理的制定政策，各主體通過相互調試與合作，在共治過程中揚長避短，產生1+1>2的效果，另一方面，多個主體構成的多中心系統在應對公共事務治理的突發性事件或其他治理主體失靈的情況下受到的負面作用較小，多個決策主體把自己組織起來根據特定的規則，形成形式多樣的集體行動組合，靈活地進行自主治理，因此，在外界環境發生變化時，多中心治理具有一定的靈活回應性。

（3）多中心治理理論有利于培養公民的責任感與積極性。相對于傳統的政府主導的單一治理模式，多中心治理模式把公民從公共物品的消費者變成了生產者與消費者的二者統一體，有利于培養公民的責任感與積極性，促進社會自主組織的發展與壯大。公共事務信息透明度的提高，有效推動了公民的參與度與社會監督，通過對事前、事中、事后的信息公開，公民更加清晰企業行為產生的影響，有效提高了公民的參與度，由于涉及處理的公共事務問題直接關涉公民自身利益，所以更容易發揮公眾的積極性與創造性，對于治理節點和成效更加關注，進而增強彼此的信賴，有利于問題的協商解決。

3 從單一治理方式向多中心治理模式的成功轉變

J區域土壤重金屬污染治理的實踐就是從單一治理到多中心治理的路徑選擇。上世紀八十年代，在“大干快上搞項目，馬力全開求增長”的社會氛圍影響下，因貴溪地區擁有銅礦資源豐富，多家大中型冶煉、化工企業在此聚集，由于經營理念、逐利本質以及生產技術的制約，企業生產排放的污染物嚴重影響了附近村民的生產生活、生命健康，政府在面對各種壓力與問題，在與企業、村民的協調中，由被動的“單槍匹馬”治理難向多主體參與共同治理效果優轉變。

3.1 各主體行為分析

環境污染作為負外部性問題的典型表現，引發的社會問題涉及多個領域，多個主體，這也是我國地方區域近三十年經濟發展迅速但社會發展相對滯后、社會問題頻發的根本原因，環境污染治理是構建污染防治體系和治理能力現代化的重心，需要政府、市場、社會相互促進、共同發力。

政府行為——治理前期，面對企業、村民等涉及多方利益的環境治理困境，政府“既是裁判員，又是運動員”，治理被動且無力。治理中期政府面臨三大難題：一是由污染引發的矛盾關系日益復雜，從環境問題擴展為社會問題；二是大型國有省屬企業，屬地管理不適用，基層政府職能有限；三是村民提出的補償條件明顯超出政策范圍，政策宣講解讀與利益關系調解工作難度大。問題處理過程中，基層政府需要將問題逐一向多個上級主管部門匯報，信息交換與處理時間長，最佳治理時機容易錯失，同時政府單一“統治式”治理，雖然可以對污染治理進行直接干預與控制，但防止污染蔓延、規制企業行為、保護村民生產生活安全的根本問題沒有解決。治理后期，政府職能逐漸轉變，治理角色由“統治”轉變為“引導”，一方面整合內部資源，加強上下級聯動，形成縱向到底、橫向到邊、條塊結合、縱橫交錯的“條塊互嵌”體系；另一方面積極引導激勵村民、企業等其他社會主體參與治理，提高參與主體的主觀能動性，制定更加合理、有效的土壤重金屬污染治理方案，將單一主體“大包大攬”轉變為多個主體同向發力，破解土壤污染治理工作互動、互通、互補不足等信息不對稱的問題。

企業行為——在生產活動中企業具有“經濟人”和“社會人”的雙重角色。從主流經濟學意義上來看，企業屬于市場經濟主體，以追求利益最大化為目標。僅僅依靠價格機制來配置資源很難實現效率最優，易出現“市場失靈”。同時企業在社會發展中扮演著重要角色，需要承擔與行為相對應的社會責任。污染治理過程中企業從“被動”參與到“主動”發力，導致其內生動力不足的原因主要有三點，一是追求經濟利益最大化。企業為發展壯大以經濟效益優先。二是環境保護法律法規不健全。雖然守法經營是企業經營的前提條件，但如果沒有政策法規對污染防治責任的倒逼作用，僅靠行業自律準則，難以約束與激勵企業選擇綠色發展方式。三是行業協會功能弱化。對于企業行為的監督管理，行業協會的權威性甚至比監管部門更強，加強行業引導可以有效提升企業對污染防治的重視程度。

公眾行為——環境污染過程中，社會公眾作為環境治理體系中的直接利益相關者。村民由于缺乏環境保護意識，參與污染治理途徑狹窄很容易加劇村民與企業，村民與政府的矛盾。相對于國際上的發達國家，我國公民接受環境保護系統性教育的人群少，參加環境保護社會性活動的途徑有限，環境保護激勵機制和有效治理措施尚不完善，公眾通常在環境污染出現后被動投訴。村民由污染受害者向治理參與者的角色轉變對于企業與政府的行為變化起到了積極的推動作用。對于企業而言，讓公眾走進企業，了解企業生產運行和污染控制既是企業綠色發展的“助推器”也是檢驗企業轉型的“試金石”。企業行為在公眾的監督下，有利于加強企業治理的內生動力，促進企業提高自身管理水平和創新技術改造。對于政府而言，保障公眾的知情權、參與權、監督權，讓公眾對于事件發展擁有話語權，是增進公眾對政府信任，發揮公眾監督作用，創新生態環境治理模式的重要舉措。

綜合上述對政府、企業、公眾的角色分析，環境治理僅依賴政府，削弱了其他社會主體的參與度，影響環境污染的治理效果，不利于構建政府、企業、公眾三者之間主動加強引導、主動搭建平臺、主動暢通渠道，同向發力的良好公共關系。

3.2 低效率單一治理困境的表現及其成因

由環境污染引發的多元問題，僅依靠政府難以解決經濟發展與環境保護不平衡的治理困境，難以根除民生之患，民心之痛［5］。一方面，村民作為土壤重金屬污染的直接受害者對于污染原因、過程毫不知情，治理過程從未參與，村民與政府間不信任的“堅冰”逐漸加厚。另一方面，企業作為污染物的生產者，有義務承擔社會責任。政府、企業、村民在土壤重金屬污染事件中的角色不同，身份不同，由于每個主體都會傾向自我利益與偏好，導致多個主體利益相互交錯，難以調和。

同時，治理是一個動態過程，污染發生后政府基于“維穩”的剛性考核要求，基層政府被動的與村民溝通，但是這種“非透明”的干預方式進一步激化了矛盾，從而增加政府治理成本。另外，土壤污染修復需要大量的資金保障，僅通過國家財政供給，不利于治理過程中其他社會主體的社會責任意識構建、責任承擔和資源的有效分配，影響利益均衡，單一主體的投資機制也難以滿足土壤修復資金的長期需求。

（1）機制不全：效果差。

貴溪J區域土壤重金屬污染治理存在諸多復雜且不確定的因素［6］，其根源一是當時的法律法規不完善，在計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的過程中，原有政策與新的經濟體制易發生沖突，影響原有政策的效力和范圍界定。二是缺乏對企業污染物排放的監管機制，基層政府的政績考量主要集中在經濟指標，生態文明建設目標評價考核和責任追究制度考評比重較輕，失去指標測評的促進作用，環境保護工作很難受到重視。三是基層政府對于屬地管理并不適用的企業，只能將污染治理過程中的問題逐一向多個上級主管部門匯報，等待信息交換處理結果，然而這一時期政府有可能錯失調節矛盾、解決問題、治理污染的最佳時間。

（2）只要金山：發展難。

四十年的改革開放歷程，令我國經濟社會發展取得了矚目成就，但是在發展的過程中，出現了一種極端的現象，即把社會發展單純等同于經濟發展，這一觀念嚴重弱化了社會各方面統籌協調發展的思想。在這樣的社會氛圍下，一些學者和政府官員認為做大經濟總量是唯一硬指標，始終把GDP、財政收入等作為戴在頭上的“緊箍咒”，以上項目求增速為地方主要考核目標。這也造成了部分基層政府為了片面追求經濟快速增長，放松市場監管，以犧牲自然環境、生態環境質量為代價換取經濟發展，把環境看做經濟社會微不足道的子系統。

（3）權責不清：監管弱。

在我國上世紀的行政體制中，存在地方政府環境污染治理職能不清的現象。“一直在治理，一直未改善”成為地方環境污染治理的真實寫照，例如，地方環保部門由于在很多領域缺乏相應執法權，在獲取到異常數據或接到舉報后也無法及時排查問題。與此同時，由于安監、消防、環保等部門分工不同，在對企業環境保護工作監管時容易發生職責混淆、互相推諉的情況。特別是在我國縣鄉一級，群眾總是本著“有問題找政府”的思維，一遇到問題就直接找到政府處理，而實際問題往往需要協調多個職能部門才能解決。J區域土壤重金屬污染治理，需要環保、國土、安監等多個職能部門對企業的生產、排污等進行監督管理，但由于政府承擔“無限責任”，履行職責中的政策落實程度、措施執行標準令人質疑。

3.3 多中心治理模式的創新及其成效

在當前多元的社會經濟環境中，政府的角色和職能決定了社會問題不能僅僅依靠政府發力，也需要市場組織和社會組織自上而下的廣泛參與，這里涉及的企業行為、技術支持、村民參與都有其不可缺少的社會角色作用，各類組織在相互作用的前提下實現組織自身價值。

貴溪J區域土壤重金屬污染引發的不僅是環境問題，還有民生問題、社會問題、經濟發展與生態環境不協調的問題，多元問題需要政府、企業、社會的共同參與協作［7］。政府、企業、公眾應建立起“交叉式”的環境問題協同治理關系，公眾的參與對于企業和政府起到監督、評價作用。通過公開、高效、透明的共同議事方式，政府從政策法制層面做好頂層規劃，企業從技術創新層面積極做好設備改造升級，村民在政府的引導下參與環境治理與防范，共同解決困擾村民數十年的土壤重金屬污染問題（見圖1）。多中心治理模式讓政府從“大包大攬”轉向“放、管、服”［8］，實現既不“缺位”也不“越位”的職能轉變，有效促進市場、社會、公眾內生動力的發揮，構建政府、企業、公眾協同共治的生態環境保護新格局。

圖1 多中心治理體系

（1）公眾表達：機制暢通。

表達渠道的暢通對于矛盾的化解至關重要。政府公信力的重樹一方面需要從被動的處理問題變為主動的聽取民意。在農田補償和整體生態搬遷問題上，鄉鎮工作人員需要多聽取村民訴求，讓村民全面參與污染治理的前、中、后過程，對涉及污染的敏感、突發問題及時發聲，鼓勵村民對土壤污染情況進行輿論監督和社會監督，將村民提出的意見納入到補償機制，另一方面，土壤重金屬污染治理過程的透明度是保障公眾有序有效參與污染治理的重要內容。通過向村民公開透明整體搬遷的方案和流程，廣泛征求關于污染治理方案的意見建議，拓寬溝通渠道，暢通溝通機制，促進政府、企業、村民多主體間的信任和合作逐漸加強，村民對于如何科學防治土壤重金屬污染的認識不斷提高。

（2）經濟與環保：和諧共贏。

產業發展是一個地區經濟社會全面升級的源動力，企業作為社會經濟發展的主體，支配和消耗著屬于全社會的資源，另一方面，企業在享有相應權利的同時也對自然資源和生態環境帶來了負面影響。通過轉嫁環境污染造成的成本，阻礙資源環境和經濟協調發展。因此，政府必須完善污染防治區域聯動機制，出臺符合各地實際情況的環境保護政策，提高環境的利用效率和資源配置率，通過政策法規促進企業技術升級，為技術創新創造活力，同時降低環保投資的不確定性，給污染企業帶來壓力，促進其傳統競爭環境的改變，實現生態環境和經濟發展的雙贏。（3）民生發展：美好持續。

圖2 從單一治理到多中心治理企業行為轉變因素分析

人民群眾對美好生活的向往就是社會進步的方向。土壤重金屬污染治理中，最核心的還是解決好當地群眾的生產生活問題。污染治理過程，生態移民雖然投資較大，但效果良好，解決了群眾實實在在的困難，獲得了群眾認可。當地政府在生態移民初期做了大量基礎工作，生態小區實現了通電、通廣播、通電視、通自來水等民生工程，社區內還配套興建了學校和診所，讓村民實現了在社區內即可享受便捷的生活。同時為保障村民以后的生活，政府通過辦理失地農民保險、引入小微企業、安排農民進廠務工等政策優化興業環境。生活狀況的改善，讓許多村民感受到了政府帶來的實惠，群眾與政府之間的關系更加和諧。

4 借鑒與啟示

4.1 加強政府引導，助力企業轉型升級

近四十年來，我國經濟發展速度遠遠超過了世界工業發達國家，但資源消耗很快，出現了疊加、復合的環境污染問題。貴溪J區域土壤重金屬污染問題曾經普遍發生在我國工業活躍的縣域地區，面對經濟發展與環境保護的不平衡、不協調，如何走好中國特色的生態化工業文明道路，如何構建低碳循環的綠色工業體系顯得尤為重要。

貴溪市政府一方面堅持推進供給側結構性改革，牢牢守住環境保護底線，主動淘汰落后產能，堅決關停“小散亂”型企業。劃定環境約束硬指標，采取行政強制力量，要求“小散亂”型化工企業立即停工并對照標準整改，對于拒不整改或沒有實力整改的企業，在充分考慮綜合社會影響和風險的前提下，下定“壯士斷腕”的決心，堅決予以關停。另一方面，督促“高大上”企業實施技術改造，加大技改資金投入，按照環保標準實施設備改造，不斷優化產業結構、提升產業發展能級，促進經濟社會與生態環境協調友好發展。

4.2 激活群眾力量，構建長效化治理模式

村民長期受傳統政治、文化及社會心理等因素的影響，常常把環境保護以及環境污染治理當成政府的責任，更多的依賴政府去處理包括環境污染在內的各種社會事物，往往在污染已發生并對自身生產和生活帶來影響后才參與治理，這在一定程度上制約著村民參與土壤污染治理的積極性與主動性。

貴溪市政府一方面引入專業機構開展系統治理，邀請南京環境科學研究所對重金屬污染區域進行了實地取樣、調查和監測，因地制宜，科學合理配置污染源阻控、污染土壤修復和飲用水水源地土壤保護，在污染治理過程，引導和培訓村民運用重金屬污染防治技術和技能參與土壤修復。另一方面，建立長效機制。引導群眾種植經濟作物，重新恢復土壤經濟效益。通過種植花卉苗木、能源作物，不僅有效降低了土壤重金屬含量而且為村民帶來了經濟效益。村民通過參與土壤治理過程，對于重金屬污染有了科學認識，消除了之前普遍存在的恐慌心理，從“人人看到環境問題”轉變為“人人參與解決環境問題”［9］，當地政府通過面對面的溝通、心貼心的交流、實打實的服務，同向發力，實現了當地社會、經濟、資源、環境協調有序發展。

4.3 保障人民權益，共謀家園綠色發展

污染治理的根本目的是改善村民的生活環境，讓村民吃上干凈的糧食、蔬菜和飲用水。習近平總書記在視察江西時指出，綠色生態是江西最大財富、最大優勢、最大品牌 ，一定要保護好，做好治山理水、顯山露水的文章，走出一條經濟發展和生態文明水平提高相輔相成、相得益彰的路子，打造美麗中國“江西樣板”。

為保障污染地區村民的生產生活安全，當地政府在財力十分有限的情況下，對污染嚴重的三個村莊實行了整體搬遷，同時通過農田賠償、協調就業、辦理失地保險等方式，多渠道為群眾爭取合法權益，贏得了群眾的高度認可。一方面，積極與企業進行協商。引導企業在土地修復至正常種植水稻前，每年向群眾提供農田補償。同時，協調企業提供部分就業崗位給失地村民，變村民為企業工人，使村民與企業緊密團結在一起。另一方面，充分發揮政府職能。依法為群眾辦理失地農民養老保險，使他們獲得一定的社會保障。實施安居搬遷工程，高標準規劃建設濱江生態小區，完善各類基礎配套設施，豐富群眾文化生活，變村民為居民，既為企業拓展了發展空間，又大幅改善了群眾人居環境。另外，對于擁有手工技能的村民，當地政府鼓勵、幫助他們自主創業，拓寬就業渠道，通過搭建就業創業服務平臺、實施優惠政策來引導創業，開創了“家族小微企業創業”新模式，讓村民實現了在家門口就業，構建起“政—企—民”利益共同體。

貴溪J區域土壤重金屬污染事件只是聚光燈下的一個焦點，和貴溪發展經歷相似的縣域在我國還有很多，在生態文明建設融入工業化的進程中，還需要從“先褐色，后綠色”的事后補救轉變為“深綠色革命”的事前預防，解決好自然資源、環境保護與經濟發展的不協調、不平衡，走好中國特色的生態化工業文明道路。