全球能源治理將向何處去

文 | 呂淼

作者供職于北京市燃氣集團有限責任公司

建立一個真正全球性的能源治理協調機構、進一步國際能源應急管理、保證合理的能源價格和加快形成天然氣全球治理制度應成為下一步全球能源治理改革的重點。

近年來，全球能源治理日益成為全球治理領域的熱點和焦點議題。除了IEA和OPEC等傳統國際能源機構外，ECT（全球能源憲章）、IEF（國際能源論壇）、IPCC等國際能源協調機制也積極發出聲音，甚至以全球治理目的而成立的二十國集團（G20）目前也成為全球能源對話的一個重要平臺。

但是，由于部分能源治理機構自身的局限性，缺少對外部變化的響應和改革進程緩慢等原因所致，全球能源治理的部分功能缺失，影響力有所下降，新冠疫情的爆發和油價下跌更加劇了這一局面。因此，建立一個真正全球性的能源治理協調機構、進一步國際能源應急管理、保證合理的能源價格和加快形成天然氣全球治理制度應成為下一步全球能源治理改革的重點。

一、全球能源治理的歷史沿革及現狀

（一）全球能源治理沿革

全球能源治理架構主要是從解決20世紀70年代石油危機所引發的石油安全問題演變而來。1960年，石油輸出國組織（OPEC）成立，隨后就發生了兩次石油危機，這在很大程度上刺激了全球能源治理向更大范圍和更深程度發展。1974年，在經合組織（OECD）框架下建立了國際能源署（IEA），由此形成了石油消費國聯盟與生產國聯盟相對應的治理格局。1991年，國際能源論壇（IEF）的成立在一定程度上改善了能源生產國和消費國的溝通渠道。90年代以來，在應對氣候變化、促進技術轉移、加強區域合作等多元化治理目標的驅動下，聯合國氣候變化框架公約秘書處（UNFCCC，1994年生效）、能源憲章條約（ECT、1998年成立）、清潔能源部長級會議機制（CEM，2009年成立）、國際可再生能源機構（IRENA，2009 年成立）等多個國際能源治理機構和平臺相繼成立。

（二）全球能源治理的局限性

現有全球能源治理機制由多個國際組織構成。國際能源署（IEA）和石油輸出國組織（OPEC）分別代表石油消費國和供給國的利益；國際能源論壇（IEF）是石油生產國與消費國共同參加的組織，但缺少法律約束力；能源憲章條約（ECT）具有較強的法律約束性；二十國集團（G20）、國際貿易組織（WTO）等以全球經濟治理為主要目標的國際組織也涉及能源治理問題，但影響力有限。此外還有國際原子能機構（IAEA）、清潔能源部長級會議（CEM）專業性較強的國際組織，在本領域中的影響較大，但這兩類能源在全球一次能源消費結構中的占比較小。

雖然現有全球能源治理機制層次多，管理范圍廣，但局限性較為明顯。一是治理成效總體不大。尚未形成類似聯合國、國際貿易組織和國際貨幣基金組織的全球性治理機構，在能源治理的廣度和深度上，沒有完成從“局部”治理向“全球”治理的跨越。二是治理規則的約束力逐漸減弱。傳統治理手段有效性進一步弱化，關鍵是執行力明顯不足，無論是OPEC限產保價，還是IEA釋放產能，作用越來越小，生產國和消費國之間的合作仍有障礙。三是現有治理架構由美國和其他發達國家主導，沒有包括也無法代表新興國家和發展中國家。發達國家認為自身擔負了維護全球市場安全義務中較大的部分，認為新興國家沒有負擔起與快速增長的能源需求相適應的義務，尤其是在應對供應危機、氣候變化和消除能源貧困領域；而新興國家在能源開發、技術轉移等方面缺乏平等的權利，相對而言，只能在政治動蕩、偏遠、高成本的地方進行能源開發，也在期待更大的話語權。四是缺乏針對氣候變化和低碳政策的國際治理，雖然有聯合國氣候變化框架公約等國際公約，但是沒有任何一個國際機構真正在切實推動低碳政策的發展與落實。

二、全球能源治理所面臨的外部變化

（一）全球能源市場逐漸進入低油價時代

進入2020年以來，國際原油價格持續下跌，跌幅已達60%左右，這一輪的國際油價下跌主要是供需失衡和產油國激烈爭奪市場份額的結果。

首先，就需求層面而言，新冠疫情在很大程度上導致世界經濟和能源消費的“急性下挫”，石油需求迅速下滑自然會導致油價斷崖式下跌。其次，就供應層面而言，目前全球石油供應充足而且過剩。原本2016年底以來形成的“OPEC+”的減產機制使油價維持在一個相對合理的區間，但沙特與俄羅斯為爭奪市場份額而導致減產談判破裂引發了世界范圍的“價格戰”，石油供給的增加導致油價進一步下跌。更為重要的是自1973年以來，美國首次于2018年超過俄羅斯和沙特阿拉伯成為全球最大的產油國，“頁巖氣革命”所推動的美國“能源獨立”改寫了國際能源地緣政治格局。

根據多個國際研究機構的預測，受世界經濟增速放緩、全球石油消費已過峰值高點并進入下行區間、全球能源轉型加速推進、可再生能源已具備相當競爭能力等多重因素影響，低油價時代已經來臨。

（二）全球能源供應格局深受地緣政治影響，IEA和OPEC地位遭到弱化

面對國際石油市場的動蕩，盡管IEA與OPEC建立了旨在加強磋商與政策協調，以共同維護國際石油市場穩定的對話機制，但顯然尚未制度化，實質性作用發揮有限。就IEA而言，由于其主要由石油消費國組成，缺乏應對油價暴跌的應急手段，僅僅是針對疫情影響對全球油品需求的預測進行了調整——發布了最新的2020展望報告，但是并未采取促進市場穩定的措施。

就OPEC而言，近幾年中其國際地位以及世界影響力始終處于波動變化之中。盡管OPEC通過聯合俄羅斯等石油生產國，以減產為手段在提振油價方面曾發揮了重要作用，但3月份減產談判的失敗表明，OPEC還遠未達到真正意義上全球治理的制度化程度。

（三）全球能源供需結構發生變化

從能源需求的角度看，最大的變化體現在發展中國家的能源需求增長將占據主要部分，特別是新興經濟體的能源需求大增，發達國家的能源需求已出現結構性減少趨勢。從能源供應的角度看，當前美國大力追求能源獨立的目標使得現有的全球能源格局和地緣政治受到沖擊。特別是世界油氣生產中心呈現出“東降西升”的趨勢，美國頁巖油氣革命的沖擊使得OPEC的能源生產權力逐步衰落，并且在全球原油市場中地位逐漸下降。

美、俄、沙特共同主導全球石油生產和供應格局，由此形成了復雜而微妙的三角博弈關系。此外，傳統化石能源利用所帶來的環境外部性問題也愈發突出，隨著可再生能源技術的快速發展以及生產成本的不斷降低，我們看到太陽能光伏發電的平準化成本（LCOE）已經降至0.04-0.08美元/KWH，對傳統化石能源的威脅也越來越大，可再生能源正逐步成為國際經濟新的增長熱點。

（四）氣候變化問題成為全球能源治理中最為關注的焦點之一

自1960年主要石油生產國成立OPEC、1974年OECD國家成立IEA以后，全球能源治理基本圍繞發達石油消費國和石油生產國之間在供給安全、價格安全和通道安全方面進行的博弈展開。進入21世紀以來，始于1995年的國際氣候談判影響力日益增加。目前已經有超過90%的聯合國成員國和3000多家國際組織參與到國際氣候談判之中。雖然發達國家與發展中國家、大國與小國之間由于立場差異巨大，自《京都議定書》之后的多次談判均未達成任何具有操作性的協議，但這并不妨礙氣候變化問題越來越成為全球能源治理中最為關注的焦點。出于環境環保、可持續發展考慮，簽署《巴黎協定》的國家也已經達成共識，減少使用化石能源并提高清潔能源在全球各國能源消費結構中的比重。

三、全球能源治理機制正加快改革步伐

應該說，在面臨諸多問題和矛盾的情況下，各能源治理的國際組織也開始加大改革力度。主要措施包括：一是采取靈活多樣方式，擴大參與國范圍。IEA提出“聯盟國”倡議，中國、印尼和泰國于2015年11月成為IEA聯盟國。2014年ECT啟動“全球能源憲章”談判，簽署國將成為ECT觀察員國，不必履行成員國義務。二是擴大治理范圍。除傳統原油安全問題外，IEA開始逐漸關注電力、清潔能源、技術進步、氣候變化和碳捕獲與儲存等領域，力求多管齊下，擴大實際影響力。三是加大宣傳力度。如IEF通過發布研究報告、與石油公司合作、積極參與G20、IEA、OPEC等國際會議的形式，提升自身交流平臺的影響力。

四、全球能源治理未來深刻變革的領域

但是不難看出，各個能源治理國際組織進行的改革，仍然呈現出治理內容空泛、約束性不強、對現實問題缺乏解決方案的特征。筆者認為，要想提升全球能源治理水平和影響力，應重點在以下四個方面嘗試進一步的改革。

（一）建立一個真正全球性的能源治理協調機構

目前，全球能源治理分散在眾多能夠影響能源治理的機構與國際規則中，僅在某些方面發揮著治理功能，缺少足夠的權威性。這種制度體系特征，可以說是全球能源治理在當下環境中的功能缺失的主要原因。

建議在對現有機構進行再設計的基礎上，形成全新的全球能源治理機構。方案一是推動G20作為一個有權威性、平等而且廣為接受的全球能源治理平臺。長期以來，G20通過召開能源部長級會議等方式已經將能源問題作為其治理功能的重要內容。未來G20可通過進一步的組織機構改革，增強其能源治理約束力及對其它國際能源治理機構的協調性，提升可再生能源的議題設置，幫助可再生能源行業應對危機并為其創造快速發展的政策、技術等條件。方案二是可以考慮建立G7+BRIC+6個國際機構的組合。這六個國際機構分別是IEA、OPEC、UNFCCC、WTO、IMF、AIIB。這些機構分別代表了全球能源治理中戰略石油儲備、生產國聯盟、氣候變化、能源市場、價格和金融監管、能源貧困與能源公平等方面的治理權威性。而G7則代表了全球47%的經濟，BRIC代表全球19%的經濟，兩者代表了主要的發達國家和新興經濟體。應該說，這樣的機構設置有助于解決統一的市場和隔離的監管所造成的缺陷。

（二）更新、升級現有全球能源應急響應機制應成為全球能源治理能力建設的重要內容

能源安全是全球能源治理的核心，更新、升級現有全球能源應急響應機制對于保障能源安全至關重要。目前的應急響應機制由美國主導，但隨著美國能源供給日漸獨立，25年以后或許不再需要進口油氣，屆時世界能源格局將產生何種變化并不明朗。石油危機、液化天然氣（LNG）貿易的增加等都應在全球能源治理的考慮范圍內。

因此，建議在IEA、OPEC等國際組織的石油安全保障機制的基礎上擴充應急響應機制的功能，甚至設計更多的機制，從而不僅能夠應對供應中斷，也具備規避石油及其它能源價格波動風險的能力。此外，鑒于近幾年全球天然氣產業的迅猛發展和消費量的激增，天然氣市場正在逐步由三大區域市場向全球性市場邁進，因此，有必要將天然氣的應急管理也納入到現有的能源治理機制中。

還有就是要避免能源價格的劇烈波動，完善價格形成機制。適度的價格波動是市場實現其功能的必要組成部分，全球能源價格治理的目標是避免由于金融炒作、缺乏市場透明度、投資不足及地緣政治因素所引起的價格劇烈波動。目前，國際能源價格的主要問題是決定價格水平的幾個物理量基準價格沒有發揮有效作用。美國WTI 價格與全球石油市場嚴重脫節，布倫特基準原油交易量較小且在下降，這兩個基準價格也都沒有在中東交易。而阿曼、迪拜原油評級主要適用于西方市場，而非需求巨大的亞洲。更有效的基準價格亟待建立，來反映主要國際市場的價格變動。但是新的定價基準同樣需要注意是否能夠避免現存的有效性問題。

（三）有必要加快形成天然氣全球治理制度并發揮其關鍵作用

俄羅斯曾長期推動建立類似于OPEC的天然氣輸出國聯盟，但至今未有成效。當前，隨著天然氣在全球能源結構占比的增加，以及天然氣國際貿易快速增長，北美、歐洲、東亞三大市場出現聯動趨勢，全球性天然氣市場逐步形成。無論是從供應國、消費國利益角度，還是從國際市場穩定的角度看，均有發展天然氣全球治理制度的必要性。因此，建議利用現有的國際燃氣聯盟（IGU）的作用，充分發揮其擁有170多個成員，包括天然氣生產國、消費國在內，覆蓋全球97%以上的市場及整個天然氣產業鏈的優勢，積極參與全球天然氣治理機制的構建，特別是在提升天然氣可及性、加快天然氣管網設施互聯互通、提升天然氣數字化水平等方面發揮重要作用。