論公安機關偵查階段取保候審的研究

覃升鋒 黃春鴻

摘 要：取保候審是我國刑事訴訟法規定的強制措施之一，其對保障人權、降低我國審前羈押率具有重要意義。通過L市N區公安機關的取保候審實證調查數據，進一步分析當前取保候審制度實施存在的主要問題及原因，并就此提出完善取保候審制度的對策。

關鍵詞：公安機關;取保候審;對策

取保候審作為一種非羈押性強制措施，是我國刑事訴訟法規定的強制措施之一，其設計目的是為了既能保證刑事訴訟的正常進行，又能充分保障嫌疑人的人身自由，對保障人權、降低我國審前羈押率具有重要作用。1979年制定的刑事訴訟法將取保候審明確規定為強制措施之一，1996年修改刑事訴訟法時增加規定了取保候審適用的條件、申請人范圍、保證方式、保證人的條件與義務、被取保候審人的義務及取保候審的時間。但在司法實踐中取保候審出現了諸多問題，如當事人申請取保候審的權利受到過多限制、適用條件與其強制程度不適應、取保候審保證金數額失控、對被取保候審人不履行義務缺乏有效制裁措施等，使得取保候審適用率低下，其實效難以真正發揮。

基于此，2012年我國對刑事訴訟法做了重大修改，其中一項內容就是對取保候審的條件等事項作了修改，以期能真正發揮取保候審在刑事訴訟活動中保障人權的作用。修改內容集中在以下三個方面：一是細化取保候審的條件;二是明確被取保候審人的義務;三是增加保證金的確定與處理的規定。再加上修改后的《刑事訴訟法》在第33條規定了犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起有權委托辯護人，犯罪嫌疑人委托律師的權利提前到偵查階段。按理說取保候審的數量應該會大幅度增加。但新修改的刑事訴訟法已實施多年，而取保候審率卻一直處于低位，取保候審制度未能如愿發揮其作用。究其原因，一是法律規定的取保候審條件太過寬泛，反而不易適用;二是決定機關從其自身工作考量，不使用比使用麻煩更少。為此，本文對轄區內公安機關近幾年的取保候審情況進行實證調查，并對其進行歸納總結，以期能找出當前取保候審存在的問題并提出解決的方案。

本次調查方式為實地調查，依托駐所（隊）檢察室的工作便利，分別由駐所檢察官調取該所的取保候審數據。綜合匯總該數據后再到公安機關的預審部門調取整個公安分局的取保候審數據。然后對兩者的數據進行甄別，剔除一些工作人員登記、錄入時因各種原因導致的不真實數據，確保數據的準確性。

一、實證調查情況及分析

1.對轄區內公安機關取保候審案件的實證調查

本文對L市N區公安機關2015年至2017年的取保候審情況按照年份、取保候審人數、取保候審原因、案件類別等數據進行統計（因交通犯罪的有關數據無法獲取，故暫不列入統計范圍）。具體情況如下：

（1）2015年實證調查情況。2015年公安機關刑事案件共立案7007人，其中取保候審案件182人。其中在偵查階段公安機關自行決定取保候審的占106人;檢察機關不批準逮捕后強制措施變更為取保候審的占61人;檢察機關批準逮捕后公安機關變更強制措施為取保候審的占15人。以上被取保候審人員最終移送起訴的有157人，取保候審期限屆滿后因各種原因未能對該嫌疑人進行處理而解除取保候審措施的有25人。所有取保候審案件中涉嫌盜竊罪的有49人（當年盜竊犯罪立案人數5498人），涉嫌故意傷害罪的有12人，涉嫌毒品犯罪的有41人（當年毒品犯罪立案人數175人），涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪的有15人。其余的還有強奸、搶劫、保險詐騙、非法經營、非法拘禁、詐騙、職務侵占等犯罪，但所占比例不大。

（2）2016年實證調查情況。2016年公安機關刑事案件共立案5327人，其中取保候審案件186人。其中在偵查階段公安機關自行決定取保候審的占89人;檢察機關不批準逮捕后強制措施變更為取保候審的占89人;檢察機關批準逮捕后公安機關變更強制措施為取保候審的占8人。以上被取保候審人員最終移送起訴的有116人，取保候審期限屆滿后因各種原因未能對該嫌疑人進行處理而解除取保候審措施的有70人。所有取保候審案件中涉嫌盜竊罪的有56人（當年盜竊犯罪立案人數3674人），涉嫌搶劫罪的有17人，涉嫌毒品犯罪的有20人（當年毒品犯罪立案人數163人），涉嫌賣淫犯罪的有23人，涉嫌賭博犯罪的有9人。其余的還有尋釁滋事、重大責任事故、聚眾斗毆、非法經營等犯罪，但所占比例不大。

（3）2017年實證調查情況。2017年公安機關刑事案件共立案3238人，其中取保候審案件164人。其中在偵查階段公安機關自行決定取保候審的占77人;檢察機關不批準逮捕后強制措施變更為取保候審的占82人;檢察機關批準逮捕后公安機關變更強制措施為取保候審的占5人。以上被取保候審人員最終移送起訴的有99人，取保候審期限屆滿后因各種原因未能對該嫌疑人進行處理而解除取保候審措施的有65人。所有取保候審案件中涉嫌盜竊罪的有55人（當年盜竊犯罪立案人數2440人），涉嫌故意傷害罪的有23人，涉嫌毒品犯罪的有22人（當年毒品犯罪立案人數170人），涉嫌尋釁滋事罪的有9人，涉嫌賣淫犯罪的有10人。其余的還有銷售假藥、偽造印章、強迫交易、挪用資金、搶劫、詐騙等犯罪，但所占比例不大。

2.對調查情況的分析

每年公安機關取保候審人數大底在一個相對平均的數字，比如2015年的取保候審人數和2016年的取保候審人數只相差4人。三年的刑事立案人數與取保候審人數對比的圖1如下：

從上圖1可看出每年的取保候審人數大體不變，但其占全部刑事立案人數的比例逐年上升。

（1）原因數據分析。公安機關自行決定取保候審的比例與檢察機關不批準逮捕后公安機關變更強制措施為取保候審的比例相當，而公安機關將檢察機關批準逮捕的犯罪嫌疑人的強制措施變更為取保候審的比例極少，三年以來的取保候審原因數據圖2如下：

通過圖2表明，公安機關自行決定取保候審及檢察機關批準逮捕后公安機關變更強制措施為取保候審的不論是人數還是占比都在逐年下降，而檢察機關不批準逮捕后強制措施變更為取保候審的占比逐年上升。說明公安機關越來越傾向于將犯罪嫌疑人羈押，對犯罪嫌疑人采取取保候審措施的意愿逐漸降低，不得已情況下被動采取取保候審措施的情況越來越多。

（2）人員的處理結果。大部分被取保候審人最終均被移送審查起訴，只有少部分是因為取保候審期限屆滿后因各種原因未能對該嫌疑人進行處理而解除取保候審措施。每年兩者比例表1如下：

從該表1數據比例變化，被取保候審人最終被移送起訴的人數占比越來越小，而公安機關自行解除取保候審措施的人數占比越來越大。說明大部分取保候審案件中公安機關可能已預見案件最終處理結果，對該部分可能無法被移送起訴的犯罪嫌疑人，對其采取取保候審措施無疑是個保險的辦法——意即取保候審是不得已而為之。

（3）各罪名所占比例。盜竊犯罪、毒品犯罪、賭博犯罪、賣淫犯罪等常見犯罪種類占了大部分。這個現象與L市N區所處的區域位置相關。因為N去作為L市的小商品集散中心及交通樞紐中心，轄區內人口流動性大，人員素質參差不齊，盜竊犯罪、毒品犯罪、賭博犯罪、賣淫犯罪等一直都是高發罪名，盜竊罪的立案數更是一直占全部刑事立案數的百分之七八十左右。也正因為人員流動性大，公安機關采取取保候審的顧慮也大。

二、當前取保候審制度實施存在的主要問題及原因分析

1.取保候審比例不高

從上文的統計數據可以看出，公安機關偵查階段取保候審的數量相對于全年立案數量來說還是太少。究其原因，主要有以下兩點：

（1）犯罪嫌疑人法律意識不強。一是大部分犯罪嫌疑人的學歷為初中及以下水平，法律意識淡薄，權利意識不高，甚至根本不知其有申請取保候審的權利。《刑事訴訟法》將犯罪嫌疑人申請律師辯護的權利提前至偵查階段。如第33條規定犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人，這相對于修改之前“公訴案件自案件移送審查起訴之日起，犯罪嫌疑人有權委托辯護人”的規定，無疑是較大進步。但由于我國偵查機關在偵查階段的偵查活動是高度封閉的，犯罪嫌疑人根本無法與外界聯系，難以聯系、申請辯護律師。二是《刑事訴訟法》在第33條第2款規定了偵查機關在第一次訊問犯罪嫌疑人或者對犯罪嫌疑人采取強制措施的時候，應當告知犯罪嫌疑人有權委托辯護人。但在實踐中公安偵查員一般將應告知的權利義務打印在一張紙上便讓犯罪嫌疑人簽字，告知程序成為擺設。三是一些犯罪嫌疑人被取保候審后認為已經案結事了，無視取保期間的義務規定，未告知公安機關便更換聯系方式外出工作。這使得公安機關在多次傳喚不到案后不得不將其列為網逃人員，無端增加偵查人員的工作量，也不愿主動給犯罪嫌疑人辦理取保候審。

（2）偵查機關取保候審意愿不高。與逮捕羈押相對于簡便的手續（檢察院批準逮捕即可）相比，取保候審所需要的材料、程序更繁瑣。取保候審的方式分為提供保證人或者交納保證金（即常說的人保或財保）。實踐中絕大部分采取的是人保方式，因為犯罪的嫌疑人一般生活條件不好，大多數人還是無力承擔。保證金存在交納手續繁瑣、監管機關須隨時跟蹤等問題，而且采取保證人方式時，一無交納、審核保證金的麻煩。同時，監管被取保候審人的責任可轉嫁于保證人，決定機關無須隨時追蹤被取保候審人的行蹤。即使被取保候審人違反取保候審規定而脫管，決定機關仍可以保證人未盡到責任來推脫自身的責任。而采取提供保證人的方式時，偵察機關要聯系犯罪嫌疑人提供保證人到場，保證人一般是犯罪嫌疑人的親屬朋友，還要核實所提供保證人是否符合法律規定，有無作為保證人的資格。此外，在當前警力嚴重不足的情況下，公安機關不愿意將過多的警力資源投入在非核心業務的取保候審程序上。

2.法律規定不完善

（1）決定隨意性大。我國取保候審制度雖經幾度修改，但目對于取保候審的適用條件規定仍籠統，實際操作不易掌握，適用范圍仍顯得過窄。《刑事訴訟法》第65條規定了取保候審使用的四種情形，第1種情形和第4種情形屬于必須適用的法定情形;而第2、3種情形規定了“采取取保候審不致發生社會危險性”的限定條件，屬于決定機關可以自由裁量的酌定適用情形。《刑事訴訟法》第79條第1款列舉了可能發生社會危險性的5種情形，對于逮捕的表述為“應當”，意即只要符合列舉的五種情形，則必須將犯罪嫌疑人予以逮捕。而《刑事訴訟法》第65條對于是否取保候審的表述為“可以”，就是說即使能夠證明犯罪嫌疑人沒有社會危險性，對于是否對其采取取保候審措施，由決定機關可以斟酌。

（2）未規定監督、救濟程序。我國現有法律對決定機關決定取保候審缺乏監督、救濟的具體規定。權力需要監督，不然就會失控。強制措施設置的目的，為了保障訴訟能夠順利進行，保障犯罪嫌疑人權利。一是在偵查階段，因為缺少監督程序，偵查機關存在偵查權不正當行使等行為，致使犯罪嫌疑人權利得不到保障，甚至嚴重侵犯其合法權利的可能性。二是《刑事訴訟法》第95條規定了決定機關在收到犯罪嫌疑人及其辯護人、近親屬變更強制措施的申請后，應當在3日內作出決定;不同意變更強制措施的應當告知申請人，并說明不同意理由。犯罪嫌疑人或其辯護人、親屬向決定機關申請取保候審不被采納，只能被動接受，而沒有相應的救濟渠道。因為法律未規定申請人對決定機關不同意變更決定提出復議或復核。眾所周知，救濟權是一種是保護性權利，由原權所派生，在原權受侵害時行使，其目的在于救濟被侵害的原權，使權利人能夠充分行使法定權利，沒有救濟的程序是天生殘疾的程序。取保候審是刑事訴訟法賦予犯罪嫌疑人的一項基本權利，卻沒有賦予相對人相應的救濟權，如同使取保候審制度失去了手腳。

（3）保證方式單一。法律規定取保候審的保證方式分為提供保證人和交納保證金兩種。根據司法解釋，取保候審的保證金由決定機關自行決定。在實務中，決定機關為了能夠盡快辦理取保候審的手續，往往不會要求被取保候審人交納過多保證金。保證人一般要求是被取保候審人的親屬。因為親屬往往會與被取保候審人居住在一起，或者比較了解唄取保候審人的行蹤。再者，如果犯罪嫌疑人符合取保候審條件，但其無法提供適格保證人又無能力交納保證金，那么偵查機關也只能將其拘留、逮捕。特別是對于那些不在常住地作案的犯罪嫌疑人，得到取保候審的機會較少。

（4）懲罰力度過低。根據《刑事訴訟法》第69條第3款的規定，被取保候審人違反取保候審規定的后果有：沒收保證金、具結悔過、重新交納保證金或提供保證人、變更為監視居住或逮捕。過低保證金根本無法對被取保候審人形成約束，而變更強制措施為監視居住或逮捕也只是回到拘押原點，對于想要脫逃的犯罪嫌疑人并無實際震懾力。對于保證人未履行保證義務的，也只能罰款了事，罰款后果亦難以促使保證人積極履行保證義務。可以說，違反取保候審規定的懲罰力度過低，未能起到震懾作用。

3.法治觀念有待進一步提高

長期以來對于刑法、刑事訴訟法只注重其作為打擊犯罪的工具價值，而忽視其保障人權等程序正義價值。且自古以來我國實行同態復仇，行為人實施了大多的惡，就必定得接受多重的懲罰，以懲罰來體現正義。犯罪之人因其犯罪行為必然要被羈押，不然就有逃避懲罰之虞，基于此，審判之前羈押就認為是必要且必然的。對此，在很多國人觀念中，犯罪嫌疑人就要被關押，不被關押則證明這個人無罪，或者司法人員徇私枉法收黑錢辦黑案。在一起故意傷害案中，因證明被害人所受損傷是否由犯罪嫌疑人實施所造成不明，承辦人只能以事實不清證據不足不批準逮捕，并提供詳細補充偵查提供給偵查機關補充偵查。次日被害人家屬得知犯罪嫌疑人已被釋放后（其實是被偵查機關變更為取保候審），立馬到檢察院找承辦人討說法，任憑承辦人如何解釋都不理解，就是要求將該犯罪嫌疑人逮捕，不然就要去上訪，還大聲質問承辦人違規辦案。被害人家屬一連來鬧幾天，承辦人不勝其擾，寶貴的辦案時間浪費在接待、解釋工作上。所以大多數情況下檢察人員為了避免不必要的麻煩會傾向批捕涉嫌犯罪的嫌疑人，這也是當下逮捕率高的一大原因。

三、完善取保候審制度的對策

取保候審制度能夠減少審前羈押率率，對保障人權、防止犯罪嫌疑人交叉感染有重大的意義。因此，要加大取保候審適用率，真正發揮其制度作用。

1.完善取保候審的法律規定

首先要明確取保候審適用條件，對于符合條件的犯罪嫌疑人應當優先選擇適用取保候審措施，防止偵查機關的恣意。對于保證方式，除了目前提供保證人和交納保證金外，可增加具結保釋等保證方式。具結保釋的保證方式由第三方獨立機構通過與被保釋人談話、查閱卷宗等方式獲取相關信息，再由專業人員對這些信息進行核實，然后再已核實信息的基礎上根據相關標準進行打分，最后根據打分情況向法官推薦具結保釋。這種具結保釋的方式一般適用于那些沒有能力交納保釋金但根本不會逃跑的犯罪嫌疑人。經過具結保釋這種方式釋放出來的被保釋人絕大多數都會按時到庭接受審判。保證方式可以讓那些無力交納保證金又無法提供保證人的罪輕犯罪嫌疑人也能得到取保候審的權利，防止取保候審變異成為有錢有權人的權利。其次，擴大保證人的范圍以及保證金的形式。對于保證人，除了目前采取的親屬外，那些確實能夠履行保證義務的合法公民——比如犯罪嫌疑人的朋友，可以作為保證人。而對于保證金的形式，除了目前交納現金外，還可以增加提供固定資產保證的方式，比如房產、車輛等價值較高的固定資產，都可以增加到保證金的形式中。

2.建立取保候審的監督和救濟機制

取保候審作為一種刑事訴訟程序，理應受到作為我國法律監督機關的檢察機關的監督。當前偵查階段的取保候審由偵查機關行使，檢察機關根本無從知曉該犯罪嫌疑人受到強制措施的限制，監督自然無從談起。當前形勢下，建議公安機關在一定期限內將由其取保候審的材料向檢察機關報備，以便檢察機關掌握取保候審的情況，更好地實現對偵查活動的監督。

3.加大違反取保候審規定的懲罰力度

對于違反取保候審規定的犯罪嫌疑人，除了承擔現行規定的四種后果外，如果其脫保行為導致案件無法偵辦等嚴重后果，應將其行為認定為脫逃罪。當然，此類脫逃罪的刑罰應比現行脫逃罪五年以下有期徒刑的定罪起點刑要低，以符合罪責刑相適應原則。

4.加強法治文化建設

第一，讓犯罪嫌疑人樹立起法治觀念、法治信仰。在羈押場所宣傳取保候審的法律規定以及目的，即為了保障訴訟能夠順利進行，保障犯罪嫌疑人權利。第二，擴大對于一些沒有特定受害人、財產型以及輕量等刑事案件適用取保候審的范圍。第三，刑罰是以教育為主，懲罰為輔的法治文化深入人心。建立起偵查階段與刑罰執行階段相銜接的工作機制，決定機關應綜合考慮對犯罪嫌疑人采取取保候審有利于刑罰執行階段的改造、教育。

參考文獻：

[1]鄧春花.監察委與刑事司法機關程序銜接機制研究[D].中共江蘇省委黨校，2019

[2]王帥帥.我國偵查階段取保候審制度的實證與比較研究[D].上海交通大學，2011

[3]徐曉宇.論我國刑事訊問程序中的犯罪嫌疑人權利保障[D].福州大學，2018

[4]劉玲勝軍.公安執法規范化視閾下偵查訊問權利告知程序的思考[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2020（01）：1-7

[5]劉艷紅.職務犯罪案件非法證據的審查與排除——以《監察法》與《刑事訴訟法》之銜接為背景[J].法學評論，2019.37（01）：172-183

[6]朱穎.論取保候審制度的程序化構建[D].復旦大學，2008

作者簡介：

覃升鋒（1983--）男，廣西陽朔人，中共南寧市委黨校講師，碩士研究生，研究方向：行政法學、刑法學。

黃春鴻（1986--）男，廣西橫縣人，柳州市柳南區人民檢察院檢察官，在職研究生，研究生方向：刑法學、訴訟法學。