司法改革背景下審判委員會改革路徑研究

摘 要：審判委員會是憑借“集體智慧優(yōu)于個人智慧”的觀念及程序來保障重大疑難案件的審判質量，自設立至今審判委員會在遏制法官濫用權力、保障人權、保障政治安全等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，隨著法治的發(fā)展和司改的深化，審判委員會審判職能的非親歷性和不可追責性等固有缺陷日益突顯，并在一定程度上影響審判責任制的落實。因此，這就需要我們在審判委員會的改革過程中，就審判委員會的固有缺陷等問題，提出可行性的改革建議或措施。如何調整審判委員會職能，使審判及其責任回歸司法規(guī)律，也是人民法院在深化司法體制改革中必須回應的問題。

關鍵詞：司法改革;審判委員會

一、我國審判委員會制度的歷史沿革及職能演變

1.歷史沿革

我國的審判委員會起源于新民主主義革命時期。在1932年6月9日，蘇維埃共和國政府公布了《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》，其中的第7條規(guī)定：“省、縣裁判部設裁判委員會”。這一組織形式在陜甘寧地區(qū)各縣得以開展并發(fā)展起來，這是審判委員會的雛形。[1]1942年8月，《陜甘寧邊區(qū)政府審判委員會條例》頒布實施，裁判委員會演變成為人民法庭和人民法庭的審判委員會。1948年1月1日《東北解放區(qū)人民法庭條例》頒布，其規(guī)定村、區(qū)人民法庭組織審判委員會，該條例首次正式在立法上使用“審判委員會”這一名稱。[2]此“審判委員會”是集行政、司法于一體并掌管司法決定權與現行審判委員會有很大區(qū)別。新中國成立后，1951年的《法院暫行條例》規(guī)定，省、縣級人民法院設審判委員會，由院長、副院長、審判庭庭長及審判員組成。審判委員會負責處理刑事、民事的重要或者疑難案件，并在政策上和審判業(yè)務上提供指導。

2.職能演變

審判委員會是人民法院內部對審判工作實行集體領導的組織形式，各級人民法院設立審判委員，實行民主集中制。審判委員會是是中國特有的審判組織，它作為審判工作的一個集體領導機構在討論決定重大疑難案件總結審判經驗和其他有關審判工作方面發(fā)揮了一定的積極作用。審判委員會的歷史發(fā)展和職能演變過程體現了審判委員會制度一直在摸索，一直在進步，一直在探索更符合我國法律體制的審判委員會形式。

二、現行審判委員會制度在運行中存在的問題

審判委員會的設立初衷在于實現政治功能的需要和審判工作集體領導的需要。其在提高案件審判水平等方面帶來了較好的效果，有助于實現案件的公平審判的目標。但是隨著司法壞境的改變，審判委員會的運行情況是否符合其設立初衷，該制度在實際運行過程中是否存在問題使得審判委員會的職能發(fā)揮陷入困境，為了科學的發(fā)揮審判委員會的職能及其作用，此節(jié)我們先分析一下現行審判委員會在運行中存在的問題。

1.審判委員會委員專業(yè)素質良莠不齊，缺乏具體的選拔和考核機制

反思審判委員會的組織構成，筆者認為需從歷史和現實的角度進行綜合分析。審判委員會制度產生是中國建國初期的特殊國情所決定的。社會主義初級階段的政治、經濟狀況，決定著立法、司法的水平。在立法上，法律還不夠健全、不完善;在司法上，司法人員的水平還不夠高，當事人的參訴能力不夠強;加之新舊體制交替過程中，各種矛盾和利益沖突錯綜復雜，僅憑獨任審判員或合議庭，很難把握一些重大、疑難案件。這時審判委員會的產生就成為必然了。由于審判委員會大都是由黨組成員、院庭長擔任，原則上講其法律、政策水平應該較高，綜合分析能力更強，將重大疑難案件交由審判委員會討論，相對有利于保證案件質量。然而，如果具體調查分析現有制度環(huán)境下，審判委員會組織構成是否存在問題時，我們會發(fā)現很多瑕疵，例如：中國各級法院里，審判委員會委員享受的是行政職務待遇，這和他們在法院任職級別相關聯，這樣就從事實上降低了審判委員會功能的發(fā)揮。審判委員會委員“外行”現象廣泛存在，審判委員會委員中很多人只精通某一部門法，如民事行政案件的分管副院長，往往只對民事行政疑難、復雜案件具有較強的分析能力;刑庭庭長往往只對刑事案件的定罪量刑較為熟悉，而對其他案件會相對缺乏判案能力。

2.審判委員會制度與審判公開、直接審理、直接言辭原則相悖，違反回避制度并且有礙訴訟效率

（1）《中華人民共和國民事訴訟法》規(guī)定：“人民法院審理案件，除法律規(guī)定的特別情況外，一律公開進行。”但是，審判委員會討論案件是秘密進行的，討論時除了匯報人和必要的記錄人員外，其他人禁止進入會議室，審判委員會不允許旁聽和報道，這與審判公開原則相矛盾。此外，審判委員會討論案件時訴訟當事人并不在場，不展示證據，審判委員會委員不直接聽取當事人的陳述、辯論和辯護，僅僅是聽取案件承辦人的匯報和根據案件承辦人所寫的審理報告來作出判決，這和直接言詞原則相悖，對分析證據，準確判斷、查明案件事實是不利的。[3]

（2）回避制度對審判委員會委員形同虛設。設立回避制度旨在從審判主體中立性的層面確保審判的公正性，審判中立性更為注重訴訟程序結構的內部來確保案件的公正審理，也即法官應當與案件本身以及當事人雙方及訴訟代理人無關聯而保持中立的訴訟地位，也就是雙方當事人保持同等的訴訟距離。

（3）有礙于訴訟效率原則“無論審判能夠做得多完美，如果付出的代價太高，人們?yōu)榱藢崿F正義只能放棄通過審判的形式。”[4]審判委員會職能不明所導致的討論案件范圍不明確，泛化，使得訴訟效率不高。因審判委員會審理案件的數量增多，在一定程度上也將導致審判委員會審理個案的時間縮短，這是否會影響案件決議的質量有待證實，但因個案討論數量的增加會間接限制審判委員會發(fā)揮宏觀指導職能，且過多的案件上會討論亦會影響訴訟效率。

3.案件適用標準模糊，討論事項泛化，“重大、疑難、復雜”案件界定不明

目前法律規(guī)定審判委員會討論案件類型主要限制在“疑難、復雜、重大的案件”，但何謂“疑難、復雜、重大”的案件，尚無法律明確規(guī)定。因此，關于此類案件主要依靠合議庭、院長等人員的主觀判斷。在實踐中，基層法院對“重大”案件的理解可能與上級法院的理解不同。同時，部分法官遇到復雜、敏感案件，為了避免承擔責任就將案件提交至審判委員會討論，從而使審判委員會成為了規(guī)避法官辦案責任承擔的方式。審判委員會討論案件負擔過重，其無法集中處理真正有著可廣泛參考適用的具有代表性價值的案件，不利于審判委員會向專業(yè)機構的方向發(fā)展。

4.審判委員會不利于錯案責任追究制的落實

審判委員會制度由于存在較多問題，很難確保案件的質量，一旦出現此類案件被認定為錯案的，很難追究審判委員會委員個人的責任。基于審判委員會討論的案件，合議庭并未實際裁判，若由合議庭成員承擔責任，似乎不公平。從理論上說來說應由審判委員會集體承擔責任，因為審判委員會討論案件實行民主集中制，集體負責，但在司法實踐中，所謂集體負責實際上無人負責。

5.審判委員會宏觀職能未能得到有效發(fā)揮，法律規(guī)定的任務有待進一步落實

中國各地審判委員會大多把主要精力放在了個案研究、案件討論上，而在總結經驗、指導實踐、開展宏觀調查研究等方面的能力顯得極為不足。

三、審判委員會制度改革路徑探討

針對審判委員會出現的以上不足，為使我國審判委員會制度與我國司法體制相適應，筆者提出以下幾點完善我國審判委員會制度的建議：

1.優(yōu)化審判委員會組成結構

（1）選拔要求。審判委員會應當是優(yōu)秀法官的集中營，審判委員會委員應當挑選業(yè)務知識高，辦案能力強的的法官擔任。不能使審判委員會委員成為政治待遇，不能對審判委員會委員有特殊照顧。[5]因此，如何選撥審判委員會成員非常重要。審判委員會委員應當具備的素質應當包括：熟悉法律知識、具有豐富的審判經驗、勤勉的工作作風，敢于發(fā)表自己的意見，清正廉潔。因此從具有法律專業(yè)知識并具有十五年以上審判工作經驗中的法官中挑選，可以包括已退休人員，以此來改變目前由院領導為主組成的審判委員會委員格局，淡化委員的行政色彩。審判委員會也可以適當考慮法院外的專家學者兼職加入，從而豐富審判委員會的人員組成和知識結構。

（2）選拔形式。在省一級設立的法官遴選委員會，是省以下法院人員省級統管后的法官遴選機構。法官、檢察官遴選委員會，對全省法官統一提名、管理。盡管對于遴選機構的設立、遴選標準等尚未統一，但中基層法院不再擁有法官提名權。因此審判委員會委員的選取應當由法官遴選委員會負責遴選，遴選的標準應當高于法官遴選的標準。審判委員會委員在組織管理上還應當設置審判委員會主持人，支持人應當由各委員輪流擔任，從而改變目前由院長主持審判委員會的格局。

2.需要上審判委員會談論的案件建議由審判委員會委員擔任主審法官或審判長或上會案件由審判委員會委員參與旁聽庭審制度

由審判委員會討論的對社會有重大影響的、疑難的案件可以邀請檢察長和律師出席審判委員會發(fā)表檢查意見和代理、辯護意見;建立審判委員會成員擔任審判長參與案件討論、審判的制度，通過擔任審判長對案件進行監(jiān)督指導;建立審判委員會委員旁聽庭審制度，參與旁聽本院審理的重大或疑難案件的庭審，對于重大案件可邀請檢察長和律師出席發(fā)表意見該制度在一定程度上可緩解審判委員會對外不公開和不參與庭審等問題所帶來的負面影響。以此來落實審判公開原則、回避原則、直接言詞原則等制度性規(guī)范，使審判委員會更加民主、透明，更加能保證案件公平，使通過審判委員會討論的案件取得更好的法律效果和社會效果。

3.明確審判委員會討論內容，并且限縮審判委員會討論案件的范圍，明確責任，避免責任不明，責任難究

首先明確審判委員會討論內容。目前，法律已經明確規(guī)定了審判委員會討論的案件范圍，但對于什么是“疑難、復雜、重大”案件的標準尚不明確，各法院的認識也不相同。將審判委員會討論的“疑難、復雜、重大”案件的標準與指導性案例的標準統一起來，以保證經審判委員會討論作出決定的案件具有指導性。《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》將指導性案例的外延界定為有著良好的法律及社會效果，有較強指導意義的并且判決無誤并生效的案件。法院可以通過個別案件的審判將我國現行法律沒有確切規(guī)定的部分予以確定。各地人民法院可以參照指導性案例條件具體解讀并界定重大、疑難復雜案件的標準，并以此為依據討論相應案件。《指導性案例》認為典型性就是具有代表性，復雜性就是數量少案件相對較難處理，新類型案件就是不被現階段所依據的法律涵蓋，也可是實際操作中首次被發(fā)現的新案例。

其次是限縮審判委員會討論范圍。目前，我國審判委員會討論案件的范圍為事實問題及法律問題。筆者認為應通過將審判委員會討論案件內容限定為法律適用問題及部分重要案件的事實問題。由于審判委員會是不直接參加法庭審判活動而是通過參加會議討論作出決定的這個特點，可知其無法僅僅通過案件討論確定案件事實。鑒于此，為確保案件的裁決，《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》第二條規(guī)定，“指導性案例應當是裁判已經發(fā)生法律效力，認定事實清楚，適用法律正確，裁判說理充分，法律效果和社會效果良好，對審理類似案件具有普遍指導意義的案例。”因此上審判委員會談論的案件（除疑難、復雜、重大案件）應當由合議庭對案件事實部分和證據的認定和采信部分先予以確定，再由審判委員會對法律適用問題予以討論決定。這樣就形成了兩個審判組織合理分工，各自發(fā)回優(yōu)勢的組織形式。在實際操作中，辦案人提交審判委員會談論案件應寫明待審判委員會討論的法律適用并調查清楚案件事實及列明證據采信認證結果。再由審判委員會秘書或其他辦事組織形式審查通過后，審判委員會專職委員負責審查提交的案件的事實認定是否明確，審查被認定為事實不清、證據不足的，則退回合議庭繼續(xù)審理，直至事實清楚、證據充分，再由審判委員會專職委員提交至審判委員會討論。為了在保證審判委員會個案審理職能的基礎上，更好的發(fā)揮審判委員會宏觀指導職能，提交至審判委員會討論的部分重要的案件，不應僅限制于法律適用問題。提交至審判委員會的疑難、復雜、重大的案件，合議庭在事實認定問題上存在困難的此類案件仍應提交至審判委員會討論事實問題及法律適用問題。

4.健全審判委員會責任追究制度

在本次司法改革“由審理者裁判，由裁判者負責”的理念下，審判委員會的裁而無責的弊端更加的凸顯出來，并與改革理念相沖突。我國出現并曝光的冤假錯案并不是辦案人個人原因造成的，是因為我國審判委員會的弊端造成的。這也是我國部分學者主張廢除審判委員會制度的原因。依照現行我國司法體制及依法治國的理念有權就有責，對自己的權利后果就應當承擔責任。筆者認為，在審判委員會討論案件，可以把發(fā)表意見作為法官晉升的考核內容。對案件發(fā)表有重大錯誤意見的可以給予處分或者免除審判委員會委員的資格。

5.強化審判委員會宏觀指導職能

（1）審判委員會應當形成并制定完整的規(guī)章和制度，明確審判委員會在發(fā)回宏觀指導職能所承擔的職能和分工，以確保審判委員會能夠定期開展試點工作經驗研究和總結、分析審判形式，統一安排審判工作。這樣可以更好的促進審判委員會的審判經驗的積累。加強審判委員會的積累功能可以從關注典型問題開始，加強對典型案例的調查研究。審判委員會目前的工作還主要停留在個案討論上，其可在個案討論的基礎上強化審判委員會的宏觀指導功能，積累審判經驗。在個案討論過程中發(fā)現典型爭議事項應當深入研究并進行專題探究提出解決對策。法院研究室對調研問題進行專門管理，在研究室對研究報告進行審核后，提交至審判委員會討論、決定并通過網站、研討會等方式對外公布，強化審判委員會審判經驗積累的宏觀指導職能。

（2）加強審判管理職能，審判委員會發(fā)揮審判管理職能主要表現為，首先，研究制定管理制度，針對審判權運行機制改革和審判工作中突出的問題，構建科學的審判管理體系;其次是審理案件的評價及審查和清理長期未結案件等流程控制;再次是審查綜合報告，研究并判斷法院審理活動的運作狀態(tài)和形勢;最后是績效管理，構建審判質效評估體系，審議法官辦案業(yè)績等。審判管理職能是宏觀指導職能重要組成部分，有必要進一步加強審判委員會審判管理職能。

參考文獻：

[1]李喜蓮.論審判委員會審判職能的回歸.寧夏大學學報（人文社會科學版），2007.72

[2]肖建國.審判委員會制度考-兼論取消審判委員會制度的現實基礎.北京科技大學學報（社會科學版），2000.60

[3]鄒建敏.論審判委員會制度.華東政法大學碩士學位論文，2015.63

[4]王文華.審判委員會存在的問題及改革設想.河西學院學報，2005.3.42

[5]高洪賓.中國審判委員會制度改向何方——以本土化為視角的思考.法律適用.北大法律評論，2006.3.31

作者簡介：

李委玲（1987--）女，2011年畢業(yè)于西北政法大學，現為延安市中級人民法院審判監(jiān)督庭法官助理。