山東法治鄉村建設的實踐探索與經驗啟示

李長玉

摘 要：實施鄉村振興戰略是黨的十九大以來的重大戰略部署，也是全面依法治國向鄉村、向基層的推進。在山東法治化進程的道路上，法治鄉村建設的實踐探索不斷深入，在取得成績的同時，也遇到了困境，本文從法律制度的健全、鄉村干部法治思維法治能力的提升、相關考核指標的完善以及打擊黑惡勢力等方面提出完善路徑。

關鍵詞：鄉村振興;法治建設;法治思維

在2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中，“法治鄉村”概念首次提出，這是鄉村振興戰略實施的重要環節，也是全面依法治國理念向基層、向農村區域延伸的重大決策部署。按照全面依法治國的總體部署，山東各地緊緊圍繞著“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”新要求，立足實際，全面推進法治鄉村建設。

一、山東建設法治鄉村的現實基礎和實踐探索

1.法治鄉村建設是確保鄉村振興戰略得以實施的重要環節

近年來，鄉村的發展尤其是經濟水平顯著提高，群眾的民主法治思想進步很大，用法律手段和方式解決矛盾的需求越來越明顯，這就要求在治理鄉村的過程中，需要融入更多的法治元素。當然，建設主體不僅要靠政府，還需要其他治理主體特別是村民要作為主體參與進來，把德治、法治、自治融合在鄉村治理的全過程，才能實現治理的現代化，使鄉村充滿生機。

建設法治鄉村，運用法律手段能夠緩解鄉村經濟發展中存在的問題，保障農村經濟運行，創造更和諧穩定的環境，這種以民為本的思想在一定程度上能調動起其生產生活的積極性，反過來也能促進鄉村發展。另外，法治進程中，必然會不斷的完善制度，清除不合時宜的鄉村規約，保障鄉村振興戰略得以實施。

2.改革開放四十年來山東法治鄉村建設成果顯著

改革開放四十年的發展，山東建設法治鄉村的實踐持續推進，尤其是黨的十九大明確提出鄉村振興戰略后，鄉村治理的法治化進程進一步加快，成果顯著。一是不斷深化法治鄉村建設，以良法保障善治。在建立健全鄉村治理法律法規的同時，加大執法力度，尤其是涉及農民最關心的問題和切身利益等重點領域，創建全面覆蓋縣鄉村三級的鄉村法治機制，有序開展“法治鄉鎮創建、法律進鄉村和憲法進萬家”等為主題的普法活動，落實農村“法律明白人”培養工程，為法治鄉村建設提供了人才支撐與保障。2020年前，全省每個村（社區）建設1個以上具有當地特色的法治文化陣地，配備一個以上“法律明白人”的法治目標即將完成。二是健全完善社會治安防控體系，建設平安鄉村。山東各市紛紛制定了建設平安鄉村的舉措，將更多的法務資源下移基層。深入開展掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊涉黑涉惡案件，清理“保護傘”，達成“雙清零”目標。此外，“一村一警務助理”機制全面推行，建設農村警務室，依法打擊涉農非法集資，依法打擊農村非法宗教活動、邪教活動。構建了“互聯網+網格管理”模式，打造更加完善的鄉村區域的網格化服務和管理體系。三是鄉村糾紛的化解機制不斷優化。大力推進新時代“楓橋經驗”，對于人民群眾的訴求、利益、權益保障等問題，開通了保障通道，及時化解矛盾和糾紛。特別是健全了人民調解員隊伍。大力推行村（社區）“法律顧問”與“專職人民調解員” 相結合模式，采用多方力量開展鄉村平安教育和社會心理健康、婚姻家庭指導服務，對家庭矛盾、鄰里糾紛等進行排查，依法及時的化解矛盾糾紛，實現了“小事不出村、大事不出鄉、矛盾不上交”解決效果。法院跨區域辦案、檢察院服務平臺、綜合性公安窗口等便民服務不斷延伸至鄉村領域，將法治理念融入田間地頭、送入百姓家。四是鄉村法律服務供給不斷優化。鄉鎮級司法所建設不斷加快，車載法庭、智慧云法院等審判方式不斷更新，特別是成立了鄉村振興法律服務團隊，為特色法律服務業務的開展提供了新路徑。

二、山東法治鄉村建設面臨的困境分析

改革開放四十年的發展，人民群眾對民主法治的崇尚逐步提升。但長期以來經濟發展相對落后的大環境，特別是“人情社會”“熟人社會”的客觀情況，使鄉村傳統觀念根深蒂固，民主法治的意識相對薄弱，一定程度上阻礙著群眾守法用法的積極性，對“打官司”“訴訟”的厭煩心理仍然存在，信訪的局面尚未從根本上改變。由此可見，鄉村的法治建設仍然存在諸多困境，亟待解決。

1.基層治理主體的法治化治理方式和水平相對欠缺

長期以來，鄉村治理主體受制于傳統行政思維和習慣，對于新出臺的法治建設的相關文件有了解，但在具體治理過程中仍然沿用過去方式方法，對于法治所要達成的目標存在不清晰問題，易引起群眾對法治建設方向不明確，從而影響積極性，不利于形成法治環境。另外，基層政府在建設法治鄉村中還會面臨法治意識欠缺的問題，這也是制約鄉村法治的主要因素。法治鄉村建設的關鍵在于執行，依法行政是法治得以貫徹實施的重要環節。當前，一些基層的干部還存在以言代法、以權壓法的現象，危害很大。一方面會損害法治的權威和公信力，另外也容易激起群眾的不滿情緒，不利于法治狀態下的和諧穩定。

2.鄉村法律法規的質量與法治鄉村建設的需求不相符

鄉村法律尤其是涉及“三農”問題的法律法規，是推進法治鄉村建設的重要基礎，是改變鄉村面貌的根本和依據。目前人民群眾的生產生活水平有了很大程度的提高，但新問題新矛盾也隨之出現，鄉村部分法律法規內容上已不能滿足新形勢新問題的需要，更不能滿足當前鄉村振興戰略要求。主要表現在幾個方面。一是過去制定的法律和制度不夠合理，在客觀上導致了鄉村與城鎮在受教育、醫療衛生、基礎保障等方面有很大的差別。二是鄉村振興戰略雖然提出“加快集體經濟”，但農村集體經濟組織在發展中存在中很多被村民委員會所替代，原本的功能被淡化，在性質上出現名存實亡的問題。現階段，專門規范農村集體經濟組織的法律法規欠缺，通過管理、協調以及發展難度加大。三是農村集體土地的產權歸屬問題不明確，尤其是農村的宅基地使用權問題。目前它是一種用益物權，不能進行市場交易，更不能以高于市場的價格賣出，這使得農村集體土地的產權制度改革難以達到想要改革的效果。

3.鄉村干部法治思維受傳統的“人治”思維影響和制約

由于受到文化傳統中人治思維影響，部分鄉村干部依然存在法治思維不足的問題，在新形勢下依靠過去的思維模式和習慣思考解決問題，不能有效的依法行政，在化解矛盾和維護穩定層面還缺乏法治方法。問題產生的原因在于，一是對相關的法律知識的學習流于形式，對法治教育、法律法規的學習認識還不足，往往就會出現以言壓法、以權代法的現象，不利于鄉村法治環境的營造。當然，伴隨著法治水平的提高，很多鄉村干部遇事也知道尋求法律，但是在具體依法辦事的時候，又不知道該如何具體解決。二是“官本位”思想和“人治”思想依然存在，遇到問題找熟人、打招呼現象屢見不鮮。三是一些鄉村干部在處理具體問題時，認為依法解決的程序與過程太過繁雜，耽誤時間，影響工作進度。因此，為快速解決問題，會存在忽視法律程序的現象。四是目前鄉村的青壯年勞動者大多外出務工或搬遷到城市，大多數農村干部的年齡都比較大，理論功底相對薄弱，遇到鄉村的矛盾更愿意用自己所熟知的“民規鄉約”來解決，導致法治鄉村建設的預期效果不夠好。

4.基層政府目前的維穩任務沖擊法治環境的形成

當前鄉村建設中仍然有維護穩定的任務，為了保障當地的穩定，大多數鄉村都制定了嚴格的考核機制和責任承擔追究機制。領導責任制、一票否決制等都是其具體內容。在這種形勢的影響下，為了維穩，可能就會出現手段的不合理，甚至出現法外的手段。領導人的個別批示、花錢來買平安等手段的解決，讓群眾產生“信訪不信法”的心理，嚴重阻礙法治鄉村的建設。另外，在政府的維穩機制下，少數鄉村干部心理上產生“寧可不做事，保證不出事”的負擔，遇到實踐中的突出問題和矛盾時，只是想要滿足當事人的要求，而忽視了法治的原則。 此外，部分鄉村黑惡勢力依然存在，在投票選舉等問題上依靠自身家族勢力或宗族勢力將對自己有利的對象選舉出來，在后續鄉村工作開展的過程中，干涉甚至操控部分政府行為。

三、推進山東法治鄉村建設的路徑選擇

當前法治鄉村的建設面臨的困境還很多，法治建設應當以實現鄉村振興戰略為目標。針對當前存在的法治建設困境，建立健全相關法律制度、提高政府及鄉村干部的法治意識和法治思維，運用法治手段解決問題、加強法治教育學習顯得尤為重要。

1.健全與法治鄉村更貼切更相適宜的法律法規，保障制度上的“供給”

針對當前鄉村的現實問題，尋找鄉村振興戰略在實施過程中的熱點難點問題，修改制定符合更加貼切的法律法規，廢除那些不符合當前形勢的規章制度。對于鄉村群眾不了解、不明白的法律，采取一些通俗易懂的宣傳方式進行解說，方便群眾有問題時拿起法律武器解決問題，從而客觀上調動群眾參與的積極性，加快推進法治環境的營造。另外，對于鄉村振興戰略中的舉措盡快的用法律法規形式固定下來，使得戰略與制度相銜接。

2.增強鄉村干部的法治思維和法治方式，解決鄉村問題的能力

基層干部是法治鄉村建設的主導者、推動者和引領者，提高鄉村干部依法辦事的能力，才能讓他們在工作中自覺行使手中的公權力，實現法律對權力的規制。具體來說，一是構建長效的法治教育培訓學習機制，定期開展法治學習課堂，將工作實踐中遇到的法治問題拿到課堂中討論化解，將對法治的信仰、對法律的敬畏轉換成法治思維和法治方式。加強鄉村干部學習鄉村振興鄉村法治等相關的法律法規，在實踐中依法解決鄉村群眾關注和影響經濟社會發展的難點熱點問題。

3.健全維穩考核指標體系，為法治鄉村建設排除阻礙

當前鄉村建設中維穩的方式方法還存在一定問題，這一問題的出現是因為考核的體系和導向出現偏差導致。因此，及時健全維穩考核指標尤為重要。在考核體制中設置科學合理的評價指標，對于工作中面臨的難以解決的客觀情況，給予公正客觀的評價，防止“一刀切”現象。另外，在考核機制設置的過程中，加入群眾參與機制，將鄉村群眾對干部工作的意見建議納入考核機制，從而增強鄉村民眾對司法的認同和對法律的信任。

4.依法打擊“村霸”等黑惡勢力，營造鄉村安全環境

黨中央、國務院2018年1月發布《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》要求，嚴厲打擊黑惡勢力和橫行勢力。事實證明，“混混”“村霸”等勢力的存在對鄉村環境和穩定存在威脅，因此，依法打擊黑惡勢力，深挖黑惡勢力的“保護傘”，清除不良土壤，才能創造安寧和諧的社會環境。另外，強化鄉村干部的責任，強化對鄉村管理事務的公開是清除黑惡勢力的有力監督手段。

參考文獻：

[1]習近平.在中央農村工作會議上的講話.中共中央辦公廳通訊，2018（2）

[2]彭澎.農村基層治理法治化的制度內涵與發展目標研究[J].湖北社會科學，2016（12）

[3]傅政華.建設法治鄉村 夯實全面依法治國根基 推動實施鄉村振興戰略-在全國法治鄉村建設工作會議上的講話[J].中國司法，2019（7）

[4]汪恭禮.鄉村振興背景下法治鄉村建設研究[J].廊坊師范學院學報2019（12）