生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目專項(xiàng)債券實(shí)施探析

王玉芳 郭豐濤

摘 要 隨著國家對環(huán)境保護(hù)的重視和環(huán)境保護(hù)的要求不斷提高，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債投資總額不斷增長，專項(xiàng)債實(shí)施體現(xiàn)出越來越多的復(fù)雜性、多樣性。在此背景下，本文著重分析了專項(xiàng)債在生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目應(yīng)用中的優(yōu)勢，總結(jié)了專項(xiàng)債申報(bào)的流程及實(shí)施要點(diǎn)，提出建立相應(yīng)的配套監(jiān)管機(jī)制的想法。

關(guān)鍵詞 生態(tài)環(huán)保;專項(xiàng)債券;項(xiàng)目收益

1研究背景

十八大以來，國家對環(huán)境保護(hù)的要求不斷提高，為了打好藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量向好向上發(fā)展，出臺了《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃2016-2020年》、《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》、《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》等一系列政策文件。總體上看，在一系列政策的積極支持下，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善初見成效，但是仍處在負(fù)重前行、壓力疊加的關(guān)鍵期，尤其是受此次疫情影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，要確保2020年實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)，這對政府支持生態(tài)環(huán)境治理提出了更高的要求，環(huán)保投資也將不斷加大。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債總計(jì)發(fā)行531.24億元，占總發(fā)行額的2.44%，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債平均債務(wù)年限也由2019年的9.78年增長至13.28年。截至5月22日，生態(tài)環(huán)保類專項(xiàng)債累計(jì)發(fā)行及披露新增專項(xiàng)債額度為3666.71億元，占比高達(dá)17.13%。從目前的已發(fā)行的專項(xiàng)債投向領(lǐng)域來看，生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)位于第三名。可以看出，生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債投資總額不斷增長，債務(wù)期限延長，環(huán)保基建受益于專項(xiàng)債額度的傾斜，環(huán)保領(lǐng)域有效投資有望進(jìn)一步擴(kuò)大[1]。

2專項(xiàng)債在生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目中應(yīng)用的優(yōu)勢

受疫情影響，在“六穩(wěn)”、“六保”工作任務(wù)具體化、項(xiàng)目化的大環(huán)境下，2020年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將不斷加大，應(yīng)用在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域上主要投向城鄉(xiāng)污水處理、固廢危廢處理、流域環(huán)境治理、土壤污染防治、生態(tài)修復(fù)等類項(xiàng)目，特別是流域性、區(qū)域性的綜合治理項(xiàng)目。與其他融資渠道相比，專項(xiàng)債在生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目中應(yīng)用主要體現(xiàn)以下優(yōu)勢：

（1）公益性明顯，杠桿效應(yīng)凸顯。專項(xiàng)債作為一種公共建設(shè)投資新模式，主要投向具有一定收益的公益性項(xiàng)目。生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)公益性特征明顯，生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目允許專項(xiàng)債作為項(xiàng)目的資本金、資本金比例可低至15%，同時(shí)允許專項(xiàng)債項(xiàng)目市場化配套融資，使得有一定收益但難以完全商業(yè)化融資的生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目可以吸引更多的資金支持，杠桿效應(yīng)明顯。

（2）不納入赤字，使用更靈活。專項(xiàng)債納入政府性基金預(yù)算管理，由基建項(xiàng)目建成后的收益償還，不計(jì)入中央政府財(cái)政赤字;專項(xiàng)債發(fā)行后，允許在合法合規(guī)前提下，按照規(guī)定程序和市場規(guī)則調(diào)整資金用途;對于置換和新增專項(xiàng)債，允許接續(xù)發(fā)行。可以說，專項(xiàng)債無論是在使用上還是在償還機(jī)制上都非常靈活。對債務(wù)融資資金依賴較高，同時(shí)也能產(chǎn)生較多且穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入的生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目是符合專項(xiàng)債發(fā)行要求的。

（3）項(xiàng)目審批嚴(yán)格，質(zhì)量效率高。按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，對重大項(xiàng)目和重大民生工程予以傾斜，生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目通過專項(xiàng)債的渠道融資，必須嚴(yán)格按照層級申報(bào)、審批、審核，篩選出來的項(xiàng)目質(zhì)量高，資金監(jiān)管要求嚴(yán)格，一定程度上保證了地方環(huán)境治理的財(cái)政需求。

（4）資金成本低，拓寬融資渠道。2018年專項(xiàng)債平均發(fā)行利率為3.89%，2019年專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率為3.43%，遠(yuǎn)低于銀行中長期貸款利率。較低的資金成本對生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目融資絕對是福音，特別是針對因融資問題處于停擺狀態(tài)的地方水污染治理項(xiàng)目[2]。

3專項(xiàng)債實(shí)施申報(bào)流程

地方政府專項(xiàng)債作為一個重要的擴(kuò)大投資的舉措，其發(fā)行文件涉及眾多專業(yè)性內(nèi)容、系統(tǒng)性很強(qiáng)、參與主體較多，熟悉專項(xiàng)債申報(bào)流程及要求是確保專項(xiàng)債項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量和效率的必然要求。以生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目非標(biāo)專項(xiàng)債申報(bào)為例，申報(bào)階段流程如下所示。

4專項(xiàng)債實(shí)施技術(shù)要點(diǎn)

專項(xiàng)債自2017年開始發(fā)行，發(fā)行規(guī)模逐年擴(kuò)大，發(fā)行期限也更豐富，在這樣的趨勢下，專項(xiàng)債體現(xiàn)出越來越多的復(fù)雜性、多樣性，從而過去的模板式專項(xiàng)債編制已經(jīng)不能滿足新形勢下專項(xiàng)債的發(fā)行要求，必須注意項(xiàng)目謀劃，掌握專項(xiàng)債實(shí)施的要點(diǎn)，才能做到“發(fā)得出、還得上”[3]。

4.1 審批程序合規(guī)性

為確保專項(xiàng)債用于群眾期盼、遲早要干、經(jīng)濟(jì)社會效益明顯的項(xiàng)目，應(yīng)提前做好項(xiàng)目前期籌備，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)審批程序，如立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、環(huán)評、可研、初設(shè)等程序合法合規(guī)，同時(shí)立項(xiàng)批復(fù)、用地預(yù)審意見、規(guī)劃意見、環(huán)評批復(fù)、可研報(bào)告及批復(fù)等材料作為附件一并申報(bào)。注重項(xiàng)目謀劃、儲備，確保項(xiàng)目成熟一批，債券發(fā)行一批，原則上專項(xiàng)債項(xiàng)目應(yīng)為已經(jīng)開工建設(shè)的項(xiàng)目，未開工項(xiàng)目應(yīng)在債券發(fā)行后三個月內(nèi)開工。

4.2 項(xiàng)目收益測算合理性

項(xiàng)目收益測算必須遵守相關(guān)性及客觀性原則，避免出現(xiàn)諸如為增加收入來源，過度增加建設(shè)內(nèi)容，總投資不閉合;測算中增加了收入來源，實(shí)際建設(shè)內(nèi)容未變化，投資與收入不對等;對應(yīng)的項(xiàng)目成本除了考慮人力、原材料、水電、維護(hù)修理等成本外，還應(yīng)考慮項(xiàng)目的管理成本等，收入與成本保持對應(yīng)性;同時(shí)，收入與成本還應(yīng)合理估計(jì)價(jià)格上漲、項(xiàng)目的運(yùn)營負(fù)荷、大修年份支出等可能出現(xiàn)的情況。

4.3 項(xiàng)目收益與融資的平衡性

本息覆蓋倍數(shù)是項(xiàng)目收益與融資平衡的一個主要的考量指標(biāo)。監(jiān)管文件給出的測算公式為：本息覆蓋倍數(shù)=項(xiàng)目所產(chǎn)生的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入的現(xiàn)金流收入與專項(xiàng)債券還本付息規(guī)模的比值，且該值至少大于1。實(shí)際操作中，分子一般為項(xiàng)目預(yù)期的息稅折舊攤銷前利潤，分母通常是計(jì)算期內(nèi)所有債務(wù)性融資的本息總和。為了降低償債風(fēng)險(xiǎn)，各地政府對于該數(shù)值的要求并不相同，但本著謹(jǐn)慎的原則，在項(xiàng)目實(shí)施方案階段本息覆蓋倍數(shù)應(yīng)大于1.2，同時(shí)增加壓力測試環(huán)節(jié)，避免本息覆蓋倍數(shù)的虛高，保證測算的合理性。同時(shí)，專項(xiàng)債券存續(xù)期內(nèi)，償還到期的專項(xiàng)債本息后凈現(xiàn)金流大于零，也被視為實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目收益與融資的平衡。

4.4 項(xiàng)目實(shí)施方案的全面性

項(xiàng)目實(shí)施方案作為項(xiàng)目申報(bào)專項(xiàng)債的重要材料，也是專家組評審整個項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債券具備可操作性的重要參考，該實(shí)施方案不僅要包含項(xiàng)目資金平衡方案，還要包含項(xiàng)目的建設(shè)方案、項(xiàng)目的績效目標(biāo)、還款保障措施、風(fēng)險(xiǎn)管理方案等，對于與項(xiàng)目投資、成本、收益、還款等相關(guān)的關(guān)鍵性數(shù)據(jù)還要附上具體的構(gòu)成明細(xì)，以表明整個項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性和可行性。

4.5 申報(bào)材料的吻合性

專項(xiàng)債申報(bào)在滿足具有一定收益的公益性項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，還要滿足專項(xiàng)債重點(diǎn)支持領(lǐng)域，不同批次的申報(bào)文件對專項(xiàng)債券支持的范圍可能略有不同，比如安徽省2020年第二批入庫新增專項(xiàng)債項(xiàng)目支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)，僅包括城鎮(zhèn)污水垃圾治理，同時(shí)新增長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目，在項(xiàng)目申報(bào)中要注意對標(biāo)申報(bào)。同時(shí)，申報(bào)材料“一案兩書”及項(xiàng)目簡介中對關(guān)鍵數(shù)據(jù)、實(shí)施主體、操作程序的描述都要保持一致，前后對應(yīng)，不出現(xiàn)邏輯性錯誤[4]。

5思考與啟示

專項(xiàng)債的實(shí)施為解決生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目融資問題提供了很好的方向，但是隨著專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的迅速上升，專項(xiàng)債運(yùn)作過程中仍然存在不少潛在的問題，建立配套的監(jiān)管機(jī)制，比如監(jiān)管部門聯(lián)合審批申報(bào)機(jī)制、“專項(xiàng)債+市場化融資”組合拳機(jī)制、項(xiàng)目收益及償債保障機(jī)制等，對規(guī)范生態(tài)環(huán)保類專項(xiàng)債項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債模式的可持續(xù)性發(fā)展也是不容忽視的問題。

參考文獻(xiàn)

[1] 江云.生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)資金管理的現(xiàn)狀及對策[J].預(yù)算管理與會計(jì)，2018（8）：32-34.

[2] 金珧漢.加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用管理的若干問題思考—基于G省Z市的調(diào)研分析.[J]預(yù)算管理與會計(jì)，2020（5）：55-57.

[3] 張?jiān)隼?地方政府專項(xiàng)債券面臨的主要問題及對策[J].地方財(cái)政研究，2019（8）：51-63.

[4] 本刊首席時(shí)政觀察員.專項(xiàng)債配套融資新政落實(shí)9大要點(diǎn)[J].領(lǐng)導(dǎo)決策，2019（24）：26-27.