數字化、非正規就業與社會保障制度改革

何文炯

隨著數字技術廣泛而深入的應用，我們的生活方式發生了改變，整個經濟社會隨之轉型，一個新的時代——數字化時代已經悄然來臨。在這一大背景之下，非正規就業者的社會保障問題再次受到重視①劉濤：《電子化時代的社會保障：新經濟與“去形態化福利”——以德國工業4.0 為例》，《社會政策研究》2018 年第2 期。。在數字化的進程中，非正規就業人數進一步增多，面向就業群體的社會保障制度，在實際運行中又遇到了新的問題。因此，在數字化時代如何通過社會保障制度創新，有效維護社會成員的基本風險保障權益，成為一個十分重要的論題。

一、社會保障覆蓋面之困惑

社會保障是通過國家立法，實行國民收入再分配，為社會成員基本風險提供基本保障的一系列制度安排。一般認為，現代社會保障體系包括社會救助、社會保險和社會福利②在當今中國，社會福利是一個狹義的概念，主要指面向婦老幼殘等特殊群體的專項福利項目。三大類項目，其中社會保險是主體，惠及面最廣、所需資金量最大、專業技術性最強。因而人們總是希望把大部分社會成員尤其是具有穩定收入的勞動者納入社會保險體系，有的國家還順便將其家屬納入這一體系，從而實現全民的社會保障。然而，部分國家和地區的實踐并不如預期。

（一）社會保險難以惠及全體就業者

社會保險最早出現于19 世紀80 年代的德國。這是在傳統的互助合作保險和商業保險基礎上發展起來的一種新的保險形態。此類保險是以國家立法為基礎而實行的強制性互助共濟，可以減少逆選擇并降低保險制度的運行成本，因而能夠有效地為工薪勞動者提供基本風險保障。這一先進的方法很快為許多國家所效仿，從而成為一項具有世界影響的制度文明，100 多年來為保障勞動者權益、緩和勞資矛盾、促進社會穩定作出了不可或缺的重大貢獻。然而，此項制度有其特定的適用范圍，其基本條件是有明確的雇主、且有清晰而穩定的勞動關系。因為這樣的勞動者才有穩定的勞動收入，具有持續繳納社會保險費的能力，從而可以通過雇主和雇員的共同繳費，形成足夠的社會保險基金以實現其制度目標。正因為如此，社會保險難以惠及非就業人員及農民，也難以惠及沒有明確的雇主或沒有清晰勞動關系的非正規就業人員。

最近70 多年，尤其是最近20 多年來，國家致力于社會保險惠及范圍的擴展，并取得了令人矚目的成就。2016 年11 月17 日（巴拿馬時間），國際社會保障協會（ISSA）授予中國政府“社會保障杰出成就獎”（2014—2016），以表彰中國在擴大社會保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。但是，應該看到，這里所說的社會保障覆蓋面擴大，固然有就業者社會保險參保人數的增加，但更多的是因為居民（非就業者）社會保險參保人數的大幅度增加。事實上，2003 年開始，我國逐步建立起面向農民和城市非就業者的基本醫療保險和基本養老保險制度，雖然保障水平不高，但都屬于社會保障范疇。

我國關于就業者①本文所說“就業”不包括農民從事農業勞動。目前中國官方的統計也是如此解釋。的社會保險制度始于1951 年的《勞動保險條例》。此項制度主要針對工薪勞動者，且與計劃經濟體制緊密相連。1978 年開始，我國逐步進行經濟體制改革，原先的社會保險制度表現出種種不適應。1984 年開始，國家在社會保險領域進行了一系列改革探索，旨在建立與社會主義市場經濟體制相適應的社會保險制度，并于20 世紀末到21 世紀初基本形成一套全新的社會保險制度，包括職工基本養老保險、職工基本醫療保險、工傷保險、生育保險和失業保險5 個項目。根據制度設計要求，職工基本醫療保險面向國家機關、事業單位和企業及其職工，其他項目主要面向企業，而且都是強制實施的，這一強制性規則得到2010 年《社會保險法》的確認。2015 年開始，國家機關和事業單位的工作人員也被要求參加職工基本養老保險。10 多年前開始，職工基本養老保險和基本醫療保險這兩個項目逐漸向城鎮個體勞動者、自雇者等非正規就業人員開放，允許他們自愿參加，這就意味著社會保險制度保障范圍的擴展。從近20 年來的情況看，盡管各級政府及有關部門都很努力，而且社會保險各項目的參保人數都在持續增加、參保率也基本上呈現上升趨勢，但這些項目的實際惠及范圍與人們的預期還有較大的差距。由于“應參保人數”難以核準，我們以二三產業從業人數為基礎②這里的數據僅指中國大陸地區，不含中國臺灣、香港和澳門地區，下同。，對社會保險參保率作粗略的估計，雖不精確，但其結論依然具有參考價值。

1.職工基本養老保險和職工基本醫療保險參保情況分析

根據現行規則，職工基本養老保險和職工基本醫療保險面向城鎮全體就業人員，其中雇員（含公務員）強制參保，非雇員（非正規就業者）自愿參保，這就意味著全體就業人員都是這兩項制度的保障對象。雖然二三產業從業人數中，有少量屬于退休返聘人員，按照規則可以不參加這兩項制度，但第一產業從業人員中也有應該參加這兩項制度的人員，這些因素我們暫時予以忽略。從表1 可以看到，這兩項社會保險的參保人數和參保率雖然一直在增加，但與全覆蓋的差距依然較大。

表1 2000—2019 年全國二三產業從業者社會保險參保情況（養老、醫療）

2.工傷保險、失業保險和生育保險參保情況分析

根據現行規則，工傷保險、失業保險和生育保險面向公務員之外的全體雇員，實行強制參保，這就意味著非正規就業者不是這三項制度的保障對象。按照現行統計口徑，二三產業從業人員中，包括公務員，還包括非正規就業者。由于無法得到這三項社會保險應參保人數的統計資料，我們仍然以二三產業從業人數為分母計算這三項社會保險的參保率，見圖1。雖然不盡合理，但從中可以看到，還有相當數量的勞動者缺乏這些保障。而未參保的人群中，既有按照現行規則不需要參保的非正規就業者，但也包含著應當參保而未參保的工薪勞動者。由此，我們既要反思現行制度設計的合理性，又要檢討制度執行的實際效果。

圖1 2000—2019 年全國二三產業從業者社會保險參保情況（工傷、生育、失業）

值得注意的是，這一現象并非中國所特有。從100 多年來社會保險制度運行的實踐看，在法治化程度比較高的國家和地區，正規就業者（即雇員）及其雇主一般能夠依法參保并繳納社會保險費（稅）。例如德國、法國、日本等。然而，在法治化程度比較低的國家和地區，社會保險的參保情況就差一些，即有不少雇員不參加社會保險，其雇主也不為其辦理社會保險。而在非正規就業人數較多、比重較高的地區，社會保險的參保率則更低。《2019 年世界發展報告》工作組根據世界銀行退休金數據庫和世界發展指標（數據庫）計算出來的結果表明，發展中國家的社會保險參保率很低，如圖2。

圖2 部分發展中國家的社會保險參保率（%）

（二）數字化時代社會保障面臨的新問題

最近幾年，數字經濟異軍突起，在整個國民經濟中的比重持續快速加大。根據《中國數字經濟規模測算與“十四五”展望研究報告》①中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所數字經濟研究室2020 年發布。，2019 年全國數字經濟增加值規模達到170293.4 億元，在同期GDP 中的占比已達17.2%。與之相應，勞動力市場發生著深刻的變化。在數字化過程中，新的就業方式不斷增加。前些年，勞動者主要在企業、事業單位、民辦非企業單位和社會團體就業，還有一部分從事個體勞動，并且以體力勞動為主。最近幾年，出現了許多以互聯網為基礎的新型工作崗位，例如網店經營、網上代購、網約車、網絡直播、短視頻制作、“慕課”等，這就使得“自由職業者”這個概念有了新的含義，不再局限于傳統意義上“沒有受雇工作單位、自我雇傭的腦力勞動者”，如獨立從業的醫生、教師、律師、會計師、作家、藝術家等。我們注意到，新的自由職業者人數增加迅速。以美團外賣為例，2019 年，通過美團獲得收入的騎手總數達到398.7 萬人②參見美團研究院：《2019 年及2020 年上半年中國外賣產業發展報告》。。根據中國社會科學院社會學研究所的“中國社會狀況綜合調查”（CSS），自由職業者在職業階層結構中占有5.6%的比率，意味著這個群體目前已經達到3900 萬人③李培林等：《我國2008—2019 年間社會階層結構的變化及其經濟社會影響》，《江蘇社會科學》2020 年第4 期。。

需要指出的是，這個新增加的群體，是否可以按照傳統方式確認其雇主、確立勞動關系，勞動法學界依然存在爭議。所以，他們無法以工薪勞動者的身份參加現行面向就業者的社會保險，只能以非正規就業者的身份參加職工基本養老保險和職工基本醫療保險，但無法參加工傷保險、生育保險和失業保險。但是，這個群體的職業傷害風險、生育風險和失業風險客觀存在，他們需要有相應的風險保障。此外，又由于各種原因，他們參加職工基本養老保險和職工基本醫療保險的人數不多、比率很低。事實上，數字化時代的新型職業并不那么光鮮，比如網絡外賣配送、網約車以及快遞等行業，其靈活程度雖然很高，收入不多，但他們面臨的職業風險卻不小。浙江大學課題組曾對外賣小哥做過一個調查，發現他們受傷的概率較高，卻常因沒有簽訂勞動合同、未參加工作地的社會保險，而無法得到工傷保險的保障。這些勞動者當中，部分參加了戶籍地面向居民的基本養老保險和基本醫療保險，但因為異地就醫程序繁瑣，更多的是依靠個人購買的商業性意外傷害保險，以分擔意外受傷產生的醫療費用。調查發現，有66%的騎手認為與平臺或站點建立勞動關系比較有必要或非常有必要，56%的騎手希望能夠參加社會保險，獲得較高保障④施紅等：《外賣騎手的意外傷害、風險感知及保障需求》，《中國保險》2020 年第8 期。。

由此可見，自由職業者的增加，意味著正規就業勞動群體的規模將會相應縮小。長此以往，以勞動關系為基礎的社會保險制度的惠及范圍可能會縮小，這將在一定程度上影響社會保險制度在整個社會保障體系中的地位。因此，社會保險制度必須與時俱進。

此外，數字化進程中，流動就業人數進一步增加。由于制度設計的缺陷，他們當中有許多人未能參加面向就業者的社會保險，只能在戶籍地參加面向居民的社會保險。更重要的是，現行社會救助和社會福利制度基本上以戶籍為基礎，因而非戶籍常住人口一般無法在其實際居住地享受這兩類社會保障，即便在居住地已經就業并納稅多年。因而，有些人在城市做零工一輩子，卻因為沒有社會保險而不敢在城市就醫，一旦罹患大病，只能回戶籍地治療；一旦在城市中遇到意外導致殘疾，因為戶籍原因，也只能回戶籍地尋求殘疾人保障待遇。

二、數字化時代社會保障制度創新的關鍵性問題

從前面的事實和分析，我們進一步清晰地看到傳統俾斯麥社會保障模式的適用范圍及其邊界，非正規就業人員事實上難以有效進入旨在面向全體就業者的社會保險體系。面向數字化時代，思考中國社會保障制度創新問題，必須轉變思路，不能要求社會去適應原有的制度，而是要讓制度去適應社會的變化。為此，不僅要重新思考傳統俾斯麥社會保障模式對未來社會的適用性，更要反省我國現行社會保障制度設計存在的缺陷及其成因，以樹立新的理念，確立新的原則，采用更先進的技術和方法。為此，需要厘清下列關鍵性問題。

（一）社會保障權益的公平性

現代社會中，社會保障已經被公認為一項基本人權。長期以來，各國的政治、經濟、社會、文化都在發生變化，國際關系和國際形勢也是變化多端，但各國將國民的社會保障權益都放在十分重要的位置，這是人類文明進步的重要標志。進入數字化時代，經濟活動、生活方式和社會結構都會進一步發生變化，但人們對于美好生活的追求不會改變，人類社會公平正義的發展方向不會改變。在數字化時代，百姓的權利意識和平等意識將進一步增強，因而社會保障權益將更受重視，社會保障權益的公平性將成為主題。

我國20 世紀50 年代初開始逐步形成的社會保障體系，植根于計劃經濟體制，城鄉二元結構是其重要特征之一，城鄉之間、人群之間的社會保障權益有著顯著的差異①何文炯：《新中國70 年：國民社會保障權益的進步與展望》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2020 年第1 期。。現行社會保障領域的許多重要項目，尤其是面向就業者的社會保險制度，主要是在20 世紀與21 世紀之交設計的，那正處于我國經濟體制改革攻堅階段，這些制度帶有那個時期的印記，社會保障權益公平的理念沒有得到有效的貫徹。可惜的是，近20 年來，這些制度設計的缺陷，基本上沒有得到實質性的改進，這是造成社會保障惠及范圍未達預期的重要原因之一。如果不加改進，則在數字化時代這種缺陷的負面效應將可能被放大。為此，要重點把握兩條。

1.以全體社會成員為保障對象

面向就業者的現行社會保險制度存在兩個明顯缺陷：一是主要考慮了正規就業者的基本風險保障需要，沒有充分考慮非正規就業者的基本風險保障需要，有的項目干脆將這個群體排除在外；二是以國有集體企業及其正式職工為基礎設計制度，幾乎是為其“量身定做”，因而無法適用于民營企業等非國有部門的用人單位和農民工等流動性很強的勞動群體。事實上，社會保障對象的確定，意味著對其社會保障權益的認定，某些社會保險項目把保障對象限定于正規就業的工薪勞動者，實際上是對非正規就業者社會保險權益的侵害甚或剝奪。在數字化時代，不應該再區分正規就業與非正規就業，應當把全體就業人員均納入統一的社會保險制度，而且還要有更長遠的考慮，把就業人群與非就業人群的同類社會保障項目逐步統一起來，使之體現國民基本保障權益的均等性。

2.保持適度的社會保障待遇

面向就業者的現行社會保險制度設計，曾經堅持過“保基本”的原則②《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發〔1997〕26 號）明確指出，“貫徹基本養老保險只能保障退休人員基本生活的原則”。，并且注意到與勞動保險制度待遇的銜接與平穩過渡，例如在職工基本養老保險中有“老人”“中人”和“新人”之分，但由于缺乏合理而正常的養老金待遇調整機制，后來在實踐中“保基本”的原則并沒有堅持下來。某些項目過高的待遇設定和過快的增長，加重了用人單位的繳費負擔，致使一批非公有制用人單位和農民工及各類非正規就業者被排除在社會保險體系之外①制度設計者沒有計劃這些用人單位和勞動者會參加社會保險，更沒有預想到這個群體會變得那么大。。事實上，社會保險基金管理適用“以支定收”原則，保障待遇高低決定著籌資標準的高低。在數字化時代，應當把正規就業和非正規就業的勞動者均納入社會保險統一制度，在充分考慮用人單位和各類勞動者承受能力的基礎上，確定適宜的保障待遇水平，把中共十九大“保障適度”的原則落到實處。

需要強調的是，社會保障領域所說的公平，主要是指結果公平，即國家通過有效的制度安排，保障每一個社會成員的基本生存、基本發展和基本尊嚴。同時需要注意，這種結果公平，是指“保基本”意義下的結果均等，即關于基本生存、基本發展和基本尊嚴的保障項目，其待遇與保障對象的身份、職業、地位和貢獻無關，因為這是基于國民基本權益來設定的。順便指出，對不屬于基本保障的那些項目，如職業年金、補充性醫療保障、人身意外傷害保險等，其保障待遇在人群、地域和用人單位之間可以有差異，因為這是社會成員和用人單位的自主自愿行為，這里貫徹的是機會公平的原則。

（二）社會保障責任的清晰度

社會保障制度是國家治理體系的重要組成部分，其各項目需要通過對被保障者適宜的資金給付或有效的服務供給才能實現其政策目標，因而這是一個復雜的運行系統，涉及多個社會主體。只有明晰各主體的職責定位，充分尊重和體現各自的利益訴求，并建立有效的機制，才能使之有效運行。進入數字化時代，社會保障制度運行的環境隨之發生變化，各主體的地位、能力和利益訴求都會發生變化，其承擔責任的方式也需要相應改變。因而要按照國家治理體系和治理能力現代化的要求出發，構建與數字化時代相適應的社會保障責任體系。

就我國現行的社會保障制度而言，雖然各項目運行基本正常，但其中有一些項目的制度定位不明確、權責關系不清晰，導致社會保險基金籌資困難、負擔不合理，個別社會保險項目難以實現基金收支長期平衡，若干地區的個別社會保險項目已經出現基金收不抵支。又由于社會保障管理體制與財政體制不匹配，社會保險關系在地區間轉移困難，流動人口無法在實際居住地享受社會救助和社會福利權益。進入數字化時代，應當逐步改掉這些缺點，重點是把握以下兩個環節。

1.明晰各主體的籌資責任

一般地說，社會救助和社會福利項目的資金，應當由財政承擔；社會保險項目的資金，應當主要通過參保主體繳納社會保險費（或稅）來籌集，財政予以適當的補助。但從現行制度的實際運行情況看，財政與社會保險基金之間的關系不清晰，社會保險部門指望財政承擔更多的責任，但由于制度設計缺陷，財政部門對財政需要承擔的責任規模大小心中無數。需要財政投入的社會保障多數項目，中央財政與地方各級財政的職責分工還不夠明確，規則也不透明。各地社會保險繳費基數和繳費比率不統一，使得各地的勞動力基礎成本不同，影響著勞動力市場一體化和區域之間的公平競爭。進入數字化時代，需要進一步明確社會保障相關各主體的籌資責任，實行統一的、公開透明的社會保險繳費（稅）基數和繳費（稅）比率及其調整機制。此外，現行社會保障體系中的若干項目與計劃經濟時期的某些社會保障項目具有繼承關系，需要明確承認、合理計量并妥善處理轉制成本，兌現對老職工的歷史承諾，均衡國家財政、國有集體企業與民營企業和各類用人單位之間的合理負擔。

2.以個人或家庭收入為基礎確定社會保險繳費基數

面向就業者的現行社會保險籌資，雖然各地的具體做法五花八門，但都是以工薪勞動者的工資為基礎確定用人單位和參保者個人的繳費基數。這有其合理性，但也存在缺陷。事實上，隨著勞動力市場的演化，社會成員的收入來源已經多元化，而且在數字化時代這種現象變得更為普遍。因此，要采用與數字化時代相適應的社會保險籌資方式。根據《中國統計年鑒》中工資性收入與人均年收入的比值，可計算出城鎮居民工資性收入占比。由圖3 可以看到，1985 年至2018 年期間，城鎮居民工資性收入占比呈現逐年波動下降的趨勢。

圖3 1985—2018 年城鎮居民工資性收入占總收入比重

鑒于數字化時代社會成員收入多元化的趨勢，社會保險繳費基數的確定，可以考慮由工資為基礎改為以收入為基礎。近年來，國家已經把社會保險費征收的職責劃給稅務部門，而就稅務部門的信息系統及其能力看，他們完全可以有效地實現。這將有益于破除正規就業者與非正規就業者參加社會保險的藩籬，有益于社會保險覆蓋面的擴大，有益于做實社會保險繳費基數，進而有益于社會保險費率回歸真實。以此種辦法確定繳費基數，意味著社會保險籌資可能從征費的方法轉向征稅的方法①事實上，世界上有許多國家已經采用稅收方式籌集社會保險基金，例如英國及英聯邦國家。德國艾伯特基金會首席代表康懷德于2019 年10 月30 日，在《全球社會保障與經濟發展關系：回顧與展望》新書發布會暨新時代勞動關系與社會保障研討會上表示，“未來會需要越來越多的稅收收入來支持社會保障體系，這將成為一個值得深入研究的問題”。。在這一過程中，不能免除用人單位對社會保險的繳費責任，可以由用人單位直接繳納社會保險費，也可以將其納入職工工資之中而由勞動者本人繳納。當然，這里需要有效的機制并輔之以先進的技術手段，特別要防止用人單位借機降低勞動報酬，防止工薪勞動者實際可支配收入下降。

（三）社會保障技術的先進性

在數字化時代，經濟社會和百姓生活將全方位地發生深刻的變化，社會保障事業必須與時俱進以適應這種變化，因而從制度設計、運行管理到服務供給，每一個環節都將增強科學性。然而，現行社會保障領域的諸多項目難以適應。這些年來，社會保險各項目的運行結果常常心中無數，忽而基金結余過多，忽而基金收支不平衡，這與現代治理的理念和要求背道而馳。在數字化時代，就應該有與之相應的社會保障技術體系，實現社會保障領域的數字治理。為此，需要在兩個方面特別予以加強。

1.建立社會保險精算制度

保險是風險保障領域的一種互助共濟機制，需要基于風險損失規律的把握，根據協議確定的保障程度，籌集相應的資金，既保證保險基金給付以實現保障目標，又使投保人的繳費負擔公平合理，最大限度地降低全社會的風險管理成本。因此，精算是任何保險制度的運行基礎，社會保險也不例外。可惜的是，我國還沒有建立起社會保險精算制度，現行《社會保險法》沒有提及“精算”二字，社會保險行政部門和經辦服務機構中，基本上沒有設置精算職能，更沒有相應的工作機制和工作人員。在數字化時代，必須建立社會保險精算制度，充分利用數字技術手段，全面采集社會保險制度設計和制度運行相關信息，以利于更加準確地掌握風險損失規律，更加科學地厘定社會保險費率，更加清晰地把握社會保險基金的變化趨勢。

2.建立社會保障基礎信息標準體系

社會保障制度運行和管理服務的科學化，包括前述社會保險精算制度，都需要以規范化和標準化為基礎。事實上，社會保障是一類基本公共服務，以標準化促進均等化①中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，中國政府網：http：//www.gov.cn/xinwen/2018-12/12/content_5348159.htm，2018 年7 月6 日。，是基本公共服務體系建設的重要途徑，也是社會保障治理現代化的必然要求。然而，目前社會保障領域的規范化和標準化程度還很低。社會保障經辦服務和社會保障相關的醫療、照護、教育等服務均缺乏統一的規范，同樣的社會保障項目，老百姓所受到的服務質量及其實際感受差異過大。多年來，各地和各部門分別開發了自己的社會保障信息系統，但基本上難以兼容，業務信息不能互通共享，降低了制度運行效率，并造成嚴重的資源浪費。為此，要從基礎信息開始，基于整體設計，建立一套完整的社會保障基礎信息標準體系，至少包括人口、就業、收入、社會保障各項待遇、社會保險參保、醫療服務、照護服務、教育服務和經濟社會宏觀信息等方面的指標體系和采集標準。只有這樣，才能適應數字化時代。

三、適應數字化時代的中國社會保障改革重點

未來已來，將至已至。數字化時代已經到來并將繼續深化，必然要求社會保障制度與之相適應。這就需要有社會保障體系新的整體性設計。然而，社會保障制度是與經濟社會宏觀環境和普通百姓生活緊密聯系在一起的，而且涉及到各類社會主體和每一個社會成員的切身利益，無法通過設計一套全新的制度，在短期內實現整體的轉換，而是需要朝著一個預期的目標，有計劃、有重點地逐步推進。

（一）構建適應數字化時代的社會保障體系

我國現行社會保障體系是在經濟體制改革的過程中逐步建立起來的，雖然在許多方面有中國自己的元素，而且吸收了多個國家的經驗，但在很大程度上主要是受傳統俾斯麥社會保障模式的影響。在數字化時代，社會保障體系的設計，需要系統總結過去實踐中的經驗和教訓，把握未來發展趨勢，并充分重視國際經驗。事實上，世界各國的社會保障制度都在改革，已經沒有純粹意義上的某種經典社會保障模式。即使是德國，現在的社會保障也不再是單純的俾斯麥模式①2019 年10 月30 日，德國艾伯特基金會首席代表康懷德在《全球社會保障與經濟發展關系：回顧與展望》新書發布會暨新時代勞動關系與社會保障研討會上表示，“俾斯麥模式與貝弗里奇模式之間的區別，對于我們了解基本的概念來說非常重要，但德國等國的基本養老保險模式越來越趨于兩者之間的混合”。。但是，從社會成員的基本風險分析出發，為國民提供公平適度的社會保障則是各國的普遍做法，是世界性的潮流，也是中國共產黨和中國政府的基本主張。

從20 多年來的實踐看，我國現行社會保障體系雖然發揮了重要的積極作用，但必須看到其公平性不足、惠及面不廣、可持續性令人擔憂、制度運行效率不高，難以適應數字化時代。因此，必須按照中共十九大“織密網、兜底線、建機制”的要求，重新思考未來社會保障體系的整體設計。為此，需要從橫向和縱向兩個方面來考慮。

從橫向看，社會成員的基本風險在數字化時代依然存在，只是表現形式和程度不同。因而依然需要有最低生活保障和基本養老金等制度分別應對普通人群和老年人的貧困風險，需要醫療保障應對社會成員的疾病風險，需要長期照護保障制度和無障礙環境應對失能風險，需要就業保障制度應對勞動者的失業風險，需要職業傷害保障制度應對工傷事故和職業病等風險，需要精神慰藉應對社會成員的孤獨風險，等等。由此出發，現階段必須實施以下重點改造和建設，完善社會保障體系。建立職業傷害保障制度，將全體就業人員納入，使職業傷害保障權益擴展為全體勞動者的權益；建立長期照護保障制度，為包括殘疾人和失能失智老人在內的殘障者提供有效的保障；建立新的生育保障機制，將生育保障權由工薪勞動者權益擴展為國民權益；建立就業保障制度，將就業保障權擴展到全體勞動者，改造現行失業保險制度；逐步降低社會救助和社會福利項目的戶籍關聯度，使實際保障對象由戶籍人口擴展到常住人口。

從縱向看，要按照中共十九大“保障適度”的精神，明確由政府組織實施的各類社會保障項目的待遇，以保障社會成員的基本生存、基本發展和基本尊嚴為原則，制定嚴格的待遇確定和調整規則，不得隨意降低和提高。在此基礎上，鼓勵支持社會成員及其用人單位根據自身的情況辦理各類補充性保障，例如職業年金、補充性醫療保險以及各類互助合作保險、商業保險等，支持民間慈善事業發展，從而形成多層次的社會保障體系。需要指出的是，建立多層次社會保障體系的關鍵在于基本保障項目的合理定位。事實上，只有把基本保障項目嚴格定位于保基本，社會成員才能有參與和獲得補充性保障的內在動力。

（二）改造現行社會保障制度以增強對數字化的適應性

現行社會保障若干制度存在諸多缺陷，有的與制度設計有關，有的與制度運行環境變化有關，有的與管理體制和運行機制有關，需要經過改造才能適應未來的需要。

職工基本養老保險是最受關注的社會保障項目，近年來中央明確要求盡快實行全國統籌。但這一制度存在諸多缺陷，需要在提高統籌層次的過程中優化制度設計。現行制度承擔了基本生活之外的多項職責，致使參保者繳費負擔過重，因而難以適應中小企業、農民工、靈活就業人員和新業態從業人員的參保需要，因此要為此項制度“減負”，明確其職責是“保障勞動者年老之后有一筆穩定的收入以購買基本生活資料”，而不再承擔其他職能，并為職業年金、商業性養老保險發展預留空間。該制度采用“社會統籌與個人賬戶相結合”的方式，其中個人賬戶設置備受爭議，建議實行“統賬分離”式改革，使職工基本養老保險回歸“現收現付制”籌資模式，逐步縮小個人賬戶規模，并將參保者個人繳費逐步納入統籌基金，以增強制度的互助共濟性。此外，應當制定并盡快實施“提高基本養老金領取初始年齡”的改革方案。

疾病風險是每一個社會成員都面臨的基本風險，健康是每一個人的普遍訴求，因而基本醫療保障已經被公認為國民的一項基本權益。但是，我國基本醫療保障制度按照人群設置，而且保障待遇不同。雖然，經過多年努力，城鄉居民的基本醫療保險制度已經整合，但他們與工薪勞動者之間的基本醫療保險待遇依然有較大的差距。而且，適用于工薪勞動者的職工基本醫療保險制度，雖然名義上可以讓非正規就業者參加，但實際上各地有諸多限制條件，因而大量非正規就業者基本上還沒有進入職工基本醫療保險制度的保障范圍。為此，要朝著基本醫療保險制度統一的方向，積極創造條件，探索推進城鄉居民基本醫療保險與職工基本醫療保險制度的整合，盡早形成統一的全民基本醫療保險制度。此外，現行基本醫療保障制度對于重大疾病和高額醫療費用的保障明顯不足，致使某些家庭貧困。這就需要改變基本醫療保障制度設計的理念和原則，通過優化資源配置，把更多的醫療保障資源用于重大疾病保障，實現從基金責任封頂制向個人責任封頂制的轉變，從根本上解決因病致貧、因病返貧問題。

生育保險一直被認為是社會保險中的一個小險種，而且一直是正規就業者的專利。事實上，生育風險是每一個社會成員面臨的基本風險，而且生育相關的福利和保障制度政策直接關系到社會成員的生育意愿和生育決策。從我國人口結構變化及其趨勢看，我們需要盡快調整生育政策并采取一定的激勵措施，因而生育保障制度必須加強。首先，必須盡快把生育保障權確認為全體國民的一項基本權益，把生育保障的范圍由城鎮拓展到農村，由正規就業人群擴展到非正規就業群體。其次，改造現行生育保險制度，將其拆分為兩部分，將生育醫療費用納入基本醫療保險的保障范圍，作為單病種結算的一個項目，同時建立面向全體社會成員（含農村居民）的生育津貼制度①何文炯等：《中國生育保障制度改革研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2014 年第4 期。。當然，需要相應地改變生育保障制度的籌資模式和管理職責，把生育醫療費用有關的職責劃歸醫療保障部門，把生育津貼制度的職責劃歸衛生部門或民政部門。

工傷事故和職業病，是每一個勞動者面臨的基本風險，而且在工業化初期就已經受到重視，因而工傷保險是最早出現的社會保險制度。但是，從工傷保險制度設計的基本原理看，這是雇主之間的一種風險保障互助共濟機制。歷史上，針對大量的工傷事故以及由此引出的勞動爭議，立法機關制定的雇主責任法采取無過錯責任制，明確規定，凡工傷事故和職業病均由雇主無條件負責。這就意味著，工傷保險必須由雇主（即用人單位）繳納保險費，雇員不必承擔。這就使得非正規就業人員難以在工傷保險的制度框架內得到職業傷害風險之保障。此種情況在工業化時期矛盾并不突出，因為一般勞動者、尤其是職業傷害風險較高的勞動群體基本上是有雇主的。但是，隨著第三產業的發展，尤其是數字經濟的發展，難以落實雇主的勞動群體變得日益龐大，工傷保險制度就難以適應。為此，迫切需要建立職業傷害保障制度，將全體勞動者納入其中。這就需要尋求新的學理基礎，并以此改造工傷保險制度。最近幾年，一些地區對此進行了積極探索，其做法和經驗值得重視①施紅等：《外賣騎手的意外傷害、風險感知及保障需求》，《中國保險》2020 年第8 期。。如浙江省湖州市、衢州市等出臺了關于新業態從業人員職業傷害保障的辦法。國家人社部發文允許建筑工人按項目參加工傷保險，也標志著制度上已突破了“勞動關系”的捆綁，且在一定程度上默許建筑工人不需要以參保職工基本養老保險和職工基本醫療保險為前提。

（三）推進社會保障管理體制機制創新

隨著社會保障制度及其運行環境的變化，社會保障的行政管理體制和運行機制必須相應地改變，才能適應數字化時代社會保障事業發展的需要。這里主要包括國民取得社會保障權益的規則、社會保障資金籌集的規則和中央與地方各級政府及其職能部門的工作機制等。

現代社會中，社會保障是國民的一項基本權益，這項權益是由國家法律所賦予的。因而現行社會保障制度中關于社會成員參與社會保險、尋求社會救助、獲得社會福利的某些規則就需要改變。例如，參加社會保險是用人單位及其職工的權利，同時也是一種義務；對于靈活就業人員、農民和其他各類社會成員而言，參加社會保險都是一種權利。但是，有關規則中關于參加社會保險的用語是“申請參保”并且有相應的程序性規定。事實上，社會成員行使這種法定權利和履行這種法定義務，是不需要某個機構批準的。他們只要在這一過程中據實提供相關的信息即可②何文炯：《社會保險費征繳：體制改革與法制完善》，《探索》2020 年第3 期。。由此出發，有關部門應當從落實社會成員社會保險權益尤其是非正規就業人員獲得就業者社會保險權益的目標出發，盡快修改相關規則，取消有關限制性規定。在此基礎上，需要積極探索雇員與雇主分離的社會保險參保辦法，即允許社會保險的參保未必基于勞動關系，同時又要求雇主和雇員各自分別承擔相應的社會保險繳費責任。例如，任何勞動者均應按照一定的規則繳納社會保險費（或稅），任何與勞動有關的機構（含雇主、平臺等），只要支付了勞動報酬，均應按照規則繳納社會保險費（或稅）。

隨著勞動者收入來源的多元化，工資性收入在百姓家庭收入中的比重開始下降，尤其是在數字化時代。因而需要積極探索、逐步實行以收入為基礎的社會保險繳費基數核定機制。在此之前，非正規就業者參加社會保險的，可以繼續采用以個人收入為基礎確定繳費基數的申報制；正規就業者參加社會保險，其本人和用人單位繳費需要有清晰的規則。但由于多種原因，多年來各地社會保險費征收的標準差異很大，造成社會保險基金大量流失，各地社會保險費負擔不均，而且嚴重影響著社會保險費征收規則的嚴肅性，甚至敗壞社會保障領域的誠信文化。近年來，國家已經明確把社會保險費征收的職責交給稅務部門，稅務部門應當盡快制定社會保險費征收規則，明確社會保險繳費基數及其確定方法，這里的關鍵是要明晰工資的含義、計算口徑及統計規則，提出關于工資統計的統一而簡便易行的計算方法，為準確核定用人單位及其職工的社會保險繳費基數奠定堅實的基礎③何文炯等：《職工平均工資的困惑——兼論基本養老保險制度的完善》，《統計研究》2004 年第11 期。。同時，必須確立“以支定收”的原則，建立社會保險精算制度，按統籌地區確定并適時調整社會保險費率。

社會保障是政府行為，因而政府與社會成員之間、各級政府之間、政府各部門之間，需要有清晰的職責定位和有效的合作機制。當前的重點，一是社會保險需要采用適宜的統籌層次。中央已經明確職工基本養老保險將在實行中央調劑金制度的基礎上，盡快推進全國統籌。其他項目一般是市縣統籌，個別地區的個別項目實行省級統籌。這里的關鍵是要積極推進社會保障制度、政策與基本保障待遇在更大范圍內的統一，使社會保障待遇成為真正意義上的國民待遇，至于社會保障基金的管理，需要充分考慮到財政體制、社會保障相關服務供給和質量監控等因素，采用適宜的管理層級，使各級政府切實擔當起應盡的責任。二是要建立社會保障相關制度政策的協調機制，例如職工基本養老金與老年居民養老金給付標準、職工基本醫療保險與城鄉居民基本醫療保險待遇及其調整的協調機制，努力控制和縮小社會保障待遇的群體差距。三是對因社會保險關系轉移而引起的利益變動，需要建立相應的利益協調機制，促進勞動力和人口的合理流動。四是建立社會保障部門與相關服務供給者之間的合作機制，創新社會保障相關服務（醫療、藥品、照護服務、教育培訓等）的價格形成機制和質量監控機制。