農村集體資產股份權能改革路徑、模式與經驗

張偉

摘要：鄉村全面振興時期，農村集體產權制度改革在發展壯大農村集體經濟、保障集體成員利益中扮演關鍵角色。經過四年農村集體資產股份權能改革實踐，陜西省西安市逐步形成“三定三設”的實踐路徑，“合作社主導”“企業助推”“政府引領”“合作社+X”等運行模式，為全面深化農村集體產權制度改革提供借鑒參考。新時代發揮農村集體產權制度優勢，提升治理效能，建議加強基層政府主導責任，完善市場化、法治化、共享化、開放化改革取向。

關鍵詞：農村產權制度改革 股份經濟合作社 集體經濟 集體成員利益

一、引言

2020年農村集體產權制度改革試點全面推開之際，如何促使農民分享更多集體經濟發展成果，成為深化農村改革的急切議題。“還權于民”，賦予農民集體資產收益權利成為深化農村改革的必然要求，而農村集體產權制度改革正是契合這一要求的時代改革。農村集體產權制度改革在保障集體成員利益、發展壯大農村集體經濟方面扮演重要角色，是推動城鄉融合發展、實施鄉村振興的關鍵抓手。農村集體資產股份權能改革是增強農村內生動力的重要舉措，也是激發農村發展活力，助推農村經濟社會發展，促進農民致富的有效手段。

西安市高陵區2015年以來作為國家農村集體產權改革試點地區，以實施“三變”改革為重點，以完善“農村產權”市場化、法治化、共享化、開放化改革取向，深入開展農村集體資產股份權能改革，形成特定實踐路徑、多樣化運行模式，為全面推開農村集體產權制度改革提供經驗借鑒。

二、西安市農村集體資產股份權能改革路徑

經過四年農村產權制度改革實踐，西安市逐步形成“三定三設”的改革路徑，即定方案、定身份、定資產，設置股權、設集體經濟合作社、設流轉交易平臺。

第一，組建改革機構，制定具體工作方案。在區級、鎮級、村級層面成立“農村改革試驗工作領導小組”，協調解決改革中遇到的各類實際難題。“領導小組”按照股份權能改革試點工作的要求，立足實際協同村集體經濟組織制定方案標準和工作的方式，并細化實現途徑、改革內容、實施步驟和保障措施，通過完善實踐方案，為改革實施提供方向指導和要求。

第二，成員身份認定，界定集體經濟組織成員資格。依據西安市農村集體資產股份權能改革有關集體成員身份確認登記的程序規定，第一步界定集體成員身份資格，然后在相關部門進行備案，為后續改革實踐奠定基礎。通過對集體成員省份的認定工作，既保障農村集體經濟組織成員權益，又為改革掃清潛在矛盾糾紛，為維持改革中農村社會穩定提供條件。

第三，清產核資，摸清集體資產狀況。為掌握農村集體經營性資產、非經營性資產、資源性資產的實際狀況，西安市通過聘請專業會計公司等方式，對農村資產進行賬目審查、實物清點、實地測量等，實施分類登記清單制度。并通過召開集體經濟組織成員代表大會，對清產核資的結果進行確認及張榜公示，主動接受群眾監督，及時回應群眾疑問。高陵區探索制定農村集體“三資”管理辦法，創新資產交易處置細則和工作流程，將清理后的集體資源、資產、資金納入農村集體“三資”管理系統，形成對農村資產的有效監管。

第四，股權設置，量化農村集體資產。股權設置是農村集體資產股份權能改革的關鍵，在集體成員身份認定、清產核資之后，由農村集體經濟組織成員大會討論商定股權設置方案。改革初期一般實施動態管理模式，后期實行“生不增、死不減、可繼承”靜態股權管理模式。高陵區為保障集體成員利益，規定政府轉移支付的財產也歸農村集體經濟組織所有，并最終量化為集體成員持有的股份。

第五，設立股份經濟合作社，發展壯大農村集體經濟。農村集體資產既要保值，也要持續增值。設立和發展股份經濟合作社，為發展農村集體經濟、維護集體成員利益奠定組織基礎，對農村集體資產增值有重要積極影響。建立股份經濟合作社財務公開、議事等制度，通過對集體資產經營管理，促進農村集體資產持續增值、集體成員持續增收，發展壯大農村集體經濟，為實施鄉村振興戰略提供經濟基礎。

第六，設置流轉交易平臺，探索農村產權抵押擔保功能。為提高農村產權利用率和收益率、增加農民收入，高陵區按照政府引導、市場運作的思路，通過財政貼息、金融機構支農獎勵等政策，積極引導信合、郵儲、村鎮銀行等金融機構開展農村承包土地經營權、農民房屋財產權、集體經濟組織股權等農村產權抵押、擔保業務，推動深化農村集體資產股份權能改革。

三、西安市農村集體資產股份權能改革模式

（一）“合作社主導”模式

集體經濟合作社與村委會、村支部共同構成農村經濟社會發展的“三駕馬車”，集體經濟合作社承擔集體資產經營管理職責，后兩者聚焦基層黨建、社會管理服務等。“合作社主導”模式是指集體經濟合作社在集體成員認定、清產核資等過程中發揮重要作用，充分提升集體成員積極性，共治共享產權制度改革實踐與成果，主導農村集體資產股份權能改革。

作為第一批“三變”發展改革的5個市級試點村，長安區灤鎮街道上王村于2017年10月成立上王村股份經濟合作社，從而646名村民入股成為股東，享受集體增值收益。上王村股份經濟合作社利用160畝集體土地，種植20多個葡萄品種，發展當地特色農業產業，增加農民收入。并且，通過發展康養、健身、觀光等項目，延長葡萄產業鏈，促進集體資產持續增值。

（二）“企業助推”模式

工商資本下鄉為農村帶來資金、技術和專業人才，激發農村內生動力，并促進農業規模化、產業化發展，對農村集體資產改革發展帶來積極影響。企業在農村集體資產清產核資、集體經濟發展過程中發揮優勢，促進城鄉資源、勞動力等要素自由流動，推動農村一二三產業融合vv發展。同時，現代企業管理方法為股份經濟合作社運營管理提供了借鑒，為農村集體資產保值增值。

閻良區武屯鎮老寨村有410戶1560人，耕地面積2360畝，蔬菜甜瓜種植為其主導產業。農村集體資產股份權能改革以來，老寨村于2016年9月成立村集體公司——“老寨為民農業發展有限公司”，并且成功吸引到兩家涉農企業入駐。涉農企業當年流轉500畝土地種植花卉苗木，涉及80余農戶以土地入股的方式參與企業經營，實現入股農戶每畝1000元的保底收入。

（三）“合作社+政府引領”模式

農村集體資產股份權能改革不能缺少政府參與，需要政府進行頂層政策設計、改革資金投入、改革共識形成等，并且行政力量促進合作社發展。囿于內部資源稟賦匱乏及外部市場支持不足，推動西安市及西部農村集體產權制度改革發展，不能夠忽視政府積極作用，應發揮政府在改革實踐中的引領作用。

鄂邑區玉蟬鎮胡家莊村共220戶1020人，耕地面積1080畝，800余畝戶太葡萄為其主導產業。胡家莊村發揮村委會積極作用，將土地流轉到合作社，實行“農戶投地、企業投資、村委會持股”的運作機制，形成“企業、村集體、農戶三方占股，企業統一經營”的新模式。

（四）“合作社+企業助推”模式

更多的改革模式是由多元主體協同共力的結果，農村集體資產股份權能改革充分利用多方力量，包括吸引農業企業參與，結合鄉村內部力量，共同推動改革實踐。“合作社+企業助推”模式既發揮了改革村的主體積極性，也有效利用外部力量，充分利用村莊內外兩種力量。

鄂邑區澇店鎮平東村人口630余人，耕地面積600余畝，主要種植小麥、玉米等農作物。2017年農村集體產權制度改革完成后，成立西安東平農業發展有限公司，開展現代產業化紅薯粉條加工，形成“股份經濟合作社+企業+農戶”的模式。

四、西安市農村集體資產股份權能改革經驗

（一）“前期”加強宣傳培訓

農村集體資產股份權能改革工作涉及利益主體多、矛盾多，因此，有關改革的宣傳和培訓工作成為改革實施的一個關鍵環節。西安市各區改革實踐雖然采用的宣傳方式各有不同，但具體都是從以下三個層面入手：

區縣級政府層面，成立農村集體產權制度改革工作領導小組，協調安排農村集體資產股份權能改革相關工作，并將涉農各項工作分解到區級各部門、各鎮街。基層干部層面，通過組織推動改革的培訓會議，實地參觀學習先行改革試點地區實踐，增強產權制度改革信心。群眾層面，對村組干部及群眾代表進行集中培訓，通過廣泛的宣傳、動員和培訓工作，提高群眾對農村產權制度改革工作的知曉率和參與率，為改革工作的順利推進奠定堅實基礎。

（二）“事中”農民充分參與

農村集體資產股份權能改革中，農民既是改革涉及的對象，更是重要改革主體，改革的重要目標是實現農民利益。農民參與農村集體資產股份權能改革中，是持續深化農村改革的合法性所在。為此，西安市因地制宜、充分尊重農民意愿，使農民參與成員認定、資產認可、量化范圍、股權設置等重要改革內容。

在集體成員認定上，西安市尊重農民意愿，通過召開集體經濟組織成員大會，確定每一位成員身份。在股份經濟合作社運營上，完善公開和監督機制，定期公開合作社財務情況，長期和不定期監督合作社經營管理。

（三）“事后”及時督查考核

農村集體資產股份權能改革涉及農村集體、農民、基層政府、基層干部等多方利益主體，如何對改革全過程進行監督是一大難題。另外，部分改革地區腐敗嚴重，利用改革進行尋租，侵占集體與農民利益。為此，需要加強農村集體資產股份權能改革的督查考核，對工作不力、慢作為、不作為進行嚴肅問責。

西安市通過建立改革任務臺賬，定期督促檢查改革進度及效果，排查阻礙改革實踐的不利因素，對改革效果顯著、成績突出的地區，機遇表彰獎勵。將改革進度及效果納入年終考核指標體系，督促改革目標落地落實。

（四）“長期”完善制度體系

農村集體資產股份權能改革需要政府頂層規劃，離不開市場力量投入，更需要完善制度體系作為后盾。高陵區自2015年被確定為改革地點單位以來，逐步完善了改革的三大制度體系，為順利推進改革工作提供重要保障。

一是核心制度體系，印發關于成員資格認定、土地確權登記等改革關鍵舉措的系列文件，使改革有章可循、穩步推進，從而有效維護了改革所涉及的各權利主體的合法權益。二是配套制度體系，出臺確權頒證、農村產權交易等改革制度，完善集體經濟組織管理辦法等保障制度。三是綜合制度體系，出臺宅基地改革、集體經營性建設用地入市、兩權抵押貸款等方面的綜合性制度體系，破解“空殼村”發展的制度障礙，激發集體經濟發展潛力。

五、優化農村集體資產股份權能改革的建議

（一）創新農村集體組織成員參與途徑

農村集體資產股份權能改革過程應堅持公開、透明程序，促進農民廣泛參與到改革中來，分享改革成果。要立足當地實際，創新農村集體資產股份權能改革中村民自治有效實現形式，促使村民自治與農村改革互促局面。同時，建立參與的正式途徑，形成“改革對話”機制，對涉及農民廣泛利益的改革實踐，應組織農民與地方政府等主體面對面溝通，解決土地利益糾紛等復雜矛盾。

（二）規范農村集體資產管理運行機制

建立現代農村資產財務制度，增強集體資產運營管理的規范性。優化管理人員選配結構，理順農村社區組織關系。通過招聘制、競爭上崗等規定，優化股份經濟合作社管理人員，提升其對農村集體資產運營管理能力。明確管理人員權利義務，理順股份經濟合作社與村兩委等農村組織的關系，發揮其經濟職能作用。

（三）完善農村產權制度改革配套措施

完善農村矛盾糾紛化解機制，持續解決改革中及后續矛盾糾紛問題。強化農村集體經濟組織監督機制，明晰產權主體，限定農村基層干部的權力范圍，保障落實農村集體經濟組織成員權利。針對農村集體產權的排外特性，保護集體成員權利，確定農村社區范圍內成員資格和資產范圍。完善農村集體經濟組織內部的專職監督機構，為股民提供表達利益訴求和獲取監督信息的有效平臺。

責任編輯：張捷