人力資源服務產(chǎn)業(yè)園亟待解決的幾個問題

馬曉春

摘要：近年來，我國人力資源服務產(chǎn)業(yè)園建設如火如荼，從國家級到地方級，已建成的產(chǎn)業(yè)園數(shù)量已達到百余個。與此同時，一些產(chǎn)業(yè)園出現(xiàn)了大面積場所閑置“有園少業(yè)”、地方人社部門既當“裁判員”又當“運動員”、缺乏平臺支撐、產(chǎn)業(yè)園經(jīng)濟和社會效益沒有充分發(fā)揮等問題。為此，本研究提出科學做好產(chǎn)業(yè)園可行性研究和園區(qū)規(guī)劃、避免盲目跟風建設產(chǎn)業(yè)園，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園運營模式、處理好政府與市場的關系，牢記產(chǎn)業(yè)園建設初衷、實施精準的支持政策等對策建議，為破解我國各級人力資源服務產(chǎn)業(yè)園發(fā)展難題提供參考。

關鍵詞：人力資源服務產(chǎn)業(yè)園 勞動力 支持政策

一、引言

人力資源服務產(chǎn)業(yè)園（以下簡稱“產(chǎn)業(yè)園”）是人力資源服務企業(yè)集聚的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是我國獨創(chuàng)的一種產(chǎn)業(yè)聚集形態(tài)。2011年我國正式將人力資源服務業(yè)列入《產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整指導目錄（2011年本）》中鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。為促進人力資源服務業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展，提高人力資源服務經(jīng)濟社會發(fā)展能力，2014年人社部下發(fā)《關于加快發(fā)展人力資源服務業(yè)的意見》（人社部發(fā)[2014]104號），明確提出“培育創(chuàng)新發(fā)展、符合市場需求的人力資源服務產(chǎn)業(yè)園”。2017年人社部發(fā)布了《人力資源服務業(yè)發(fā)展行動計劃》，提出產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設計劃，即：“培育建設一批有規(guī)模、有輻射力、有影響力的國家級人力資源服務產(chǎn)業(yè)園和一批有特色、有活力、有效益的地方產(chǎn)業(yè)園”。在一系列政策的引導下，我國各地積極籌建人力資源服務產(chǎn)業(yè)園。從2010年上海成立第一家人力資源服務產(chǎn)業(yè)園（中國上海人力資源服務產(chǎn)業(yè)園）至今，我國人力資源服務產(chǎn)業(yè)園已有10年的發(fā)展歷史了。截至2019年底，全國范圍內(nèi)已建、在建和籌建的產(chǎn)業(yè)園已有百余家。隨著產(chǎn)業(yè)園數(shù)量的快速增長，產(chǎn)業(yè)園在建設和運營中出現(xiàn)的問題逐漸暴露出來。本研究擬通過對當前人力資源服務產(chǎn)業(yè)園在籌建、運營、評估中普遍存在的問題進行剖析，并提出針對性的對策建議，對相關產(chǎn)業(yè)園及時破解發(fā)展難題、正在籌備建設的產(chǎn)業(yè)園規(guī)避相關問題提供一定的參考。

二、產(chǎn)業(yè)園發(fā)展現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)業(yè)園數(shù)量快速遞增

近年來我國人力資源服務產(chǎn)業(yè)園數(shù)量快速增長，截至2019年底，我國已建成國家級人力資源產(chǎn)業(yè)園17家，省級人力資源服務產(chǎn)業(yè)園35家，已建、在建和籌建的地市級人力資源服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)達到80家。從運營情況來看，75%已建成的人力資源服務產(chǎn)業(yè)園已經(jīng)開園;在分布上看，產(chǎn)業(yè)園主要集中在東部沿海的發(fā)達地區(qū)，西部地區(qū)除重慶、西安和烏魯木齊等一些省會城市外，地市級的城市目前尚未建成人力資源服務產(chǎn)業(yè)園。

（二）地方政府是各產(chǎn)業(yè)園主要的投資、運營與管理方

人力資源服務產(chǎn)業(yè)園建設主要有政府投資、政府投資土地企業(yè)開發(fā)和政企合作開發(fā)三種模式，目前約有77%的產(chǎn)業(yè)園都是政府投資。人力資源服務產(chǎn)業(yè)園的運營和管理主要分行政主導型、公司治理型和混合型管理三種模式，目前“政府主導型”的產(chǎn)業(yè)園約占78%。總體看，地方人力社保局代替地方政府直接負責產(chǎn)業(yè)園的建設、運營和管理是當前一些產(chǎn)業(yè)園的基本現(xiàn)狀。

（三）入園企業(yè)與園區(qū)運營方緊密度不高

招聘、培訓、管理咨詢、人力資源外包、勞務派遣、人事代理等傳統(tǒng)人力資源服務業(yè)務是各地產(chǎn)業(yè)園入駐企業(yè)開展的主要業(yè)務。當前，各產(chǎn)業(yè)園入園企業(yè)開展的業(yè)務主要以企業(yè)自主業(yè)務為主，入園企業(yè)之間、入園企業(yè)與園區(qū)之間業(yè)務上的合作相對較少。入園企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園之間的關系多數(shù)屬于物理上的集聚，交往也僅僅停留在房租、物業(yè)、園區(qū)公共服務等方面。因此，目前看人力資源服務產(chǎn)業(yè)園仍屬于樓宇經(jīng)濟，入園企業(yè)與產(chǎn)業(yè)園業(yè)務上的合作，尤其對地方經(jīng)濟和社會發(fā)展給予支撐的人力資源服務業(yè)務上的合作相對較少。

（四）各產(chǎn)業(yè)園現(xiàn)有的支持政策基本相似

各地人力資源服務產(chǎn)業(yè)園出臺的支持政策大同小異，主要政策包括：租金減免、裝修補貼、稅收獎勵、企業(yè)總部入園獎勵、人才引進獎勵等。這些政策有助于降低企業(yè)入駐成本和運營成本，客觀上有利于園區(qū)招商吸引企業(yè)入駐。但是，由于目前各產(chǎn)業(yè)園的支持政策、支持項目大致相同，對于有意向入駐產(chǎn)業(yè)園的人力資源服務企業(yè)來講，各產(chǎn)業(yè)園之間支持政策力度的比較成為影響其是否入駐園區(qū)的重要因素。

三、存在的問題

（一）籌建產(chǎn)業(yè)園存在跟風現(xiàn)象

近年來，隨著供給側結構性改革的深化、人力資源服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策的持續(xù)推出，各地加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整步伐，其中一些地方政府積極投資建設人力資源服務產(chǎn)業(yè)園。然而，一些產(chǎn)業(yè)園在建成后卻出現(xiàn)大面積閑置，即“有園少業(yè)”的現(xiàn)象，這成為當前這些產(chǎn)業(yè)園面臨的最棘手問題。出現(xiàn)這個問題主要原因有兩方面，一是尚未對當?shù)厝肆Y源服務供需狀況、產(chǎn)業(yè)特點等經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀進行科學充分的論證，盲目開工建設人力資源服務產(chǎn)業(yè)園;二是客觀上講，一些地方對如何投資建設人力資源服務產(chǎn)業(yè)園考慮得多，對精準招商、精細化運營和管理產(chǎn)業(yè)園重視程度相對不夠。

（二）產(chǎn)業(yè)園的產(chǎn)權、管理權和運營權關系亟待理順

由于地方政府大多是已建成產(chǎn)業(yè)園的投資方，因此已建成的產(chǎn)業(yè)園大多屬于國有資產(chǎn)。地方人力資源和社會保障部門代替地方政府直接負責產(chǎn)業(yè)園的建設、運營和管理。人力資源服務產(chǎn)業(yè)園屬于市場經(jīng)濟產(chǎn)物，經(jīng)營管理好產(chǎn)業(yè)園必須遵守市場經(jīng)濟規(guī)則，行政命令式運營管理問題突出，原因有兩點：一是人力社保局負責產(chǎn)業(yè)園的運營與管理，屬于既當裁判員又當運動員，違背市場經(jīng)濟規(guī)則;二是從人力社保局的“三定”方案來看，建設、運營和管理產(chǎn)業(yè)園顯然超出其職責范疇。如何處理好產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)權、運營權和管理權三者之間的關系，既要保證國有資產(chǎn)保值升值，又要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園建設預期是當前一些產(chǎn)業(yè)園亟需解決的問題。

（三）缺乏平臺建設，產(chǎn)業(yè)園經(jīng)濟社會效益沒有充分發(fā)揮

人力資源服務供需信息對接平臺（以下簡稱“平臺”）建設滯后，導致企業(yè)入園后與所在地經(jīng)濟和社會發(fā)展緊密程度依然不高，成為當前一些產(chǎn)業(yè)園共同面臨的一個突出問題。人力資源服務產(chǎn)業(yè)園絕不僅僅是人力資源服務企業(yè)、人員、資金物理上的集聚，而應是人力資源服務供需信息交匯之所。產(chǎn)業(yè)園人力資源服務供需信息平臺是協(xié)助園區(qū)企業(yè)與地方經(jīng)濟和社會相互融合，精準對接人力資源服務供需，實現(xiàn)園區(qū)企業(yè)經(jīng)濟社會效益“1+1”大于“2”（見圖1）。

（四）普惠性招商政策相對較多，精準支持政策相對較少

目前，租金減免、裝修補貼、稅收獎勵、企業(yè)總部入園獎勵等普惠性支持政策是各產(chǎn)業(yè)園主要的支持政策，對于產(chǎn)業(yè)園招商也發(fā)揮了積極的作用。與此同時，由于各產(chǎn)業(yè)園招商政策大同小異，缺乏精準度，客觀上對于一些區(qū)域優(yōu)勢不顯著的產(chǎn)業(yè)園其招商效果也是大打折扣，不僅難以吸引行業(yè)領軍企業(yè)入駐產(chǎn)業(yè)園，甚至出現(xiàn)“有園少業(yè)”大面積待租的現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)園的支持政策不僅要考慮如何吸引優(yōu)質企業(yè)入駐，更需要考慮如何助力入駐企業(yè)發(fā)展好，實現(xiàn)對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展引進急需人才、在就業(yè)培訓方面給予重要的支撐。

四、相關建議

（一）科學做好產(chǎn)業(yè)園可行性研究及園區(qū)規(guī)劃

人力資源服務產(chǎn)業(yè)園屬于市場經(jīng)濟產(chǎn)物，在籌建產(chǎn)業(yè)園之初就應緊扣“需求導向”的集聚規(guī)律，精準把握當?shù)厝肆Y源服務供需狀況，規(guī)劃處理好人力資源服務產(chǎn)業(yè)園與所在地的發(fā)展定位，科學做好可行性研究和園區(qū)規(guī)劃，避免盲目跟風建設。例如，人力資源服務產(chǎn)業(yè)屬于生產(chǎn)性服務業(yè)，產(chǎn)業(yè)園在空間選址上要優(yōu)先考慮生產(chǎn)性企業(yè)的地理分布;在產(chǎn)業(yè)園建設之初，就應提前謀劃產(chǎn)業(yè)園的招商工作、做好產(chǎn)業(yè)園3年發(fā)展規(guī)劃，待產(chǎn)業(yè)園正式運營后根據(jù)規(guī)劃再制定并實施詳細的年度工作計劃。

（二）創(chuàng)新園區(qū)運營模式，處理好政府與市場的關系

產(chǎn)業(yè)園屬于市場經(jīng)濟產(chǎn)物，從長遠看，不論是“政府投資、政府管理”模式，還是“政府投資、各部門聯(lián)席管理”模式都不利于產(chǎn)業(yè)園按照市場規(guī)律來運行。加快人力資源服務產(chǎn)業(yè)園所有權與經(jīng)營管理權的改革，改革方向有兩方面：一是推行產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)權與經(jīng)營管理權分離，產(chǎn)權移交地方國資委，經(jīng)營管理權移交給聘請的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)園運營團隊，國資委和專業(yè)化運營團隊按照約定的比例分紅（或承擔虧損）;二是吸引多種所有制經(jīng)濟對產(chǎn)業(yè)園進行混合所有制改革，改革后按照市場機制組建專業(yè)化團隊負責園區(qū)的運營和管理。

（三）建立人力資源服務平臺，助力經(jīng)濟和社會發(fā)展

加快建立人力資源服務平臺已成為各地產(chǎn)業(yè)園亟待解決的問題。一是建立產(chǎn)業(yè)園人力資源服務平臺，對接園區(qū)人力資源企業(yè)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展人才需求，實現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置;二是探索組網(wǎng)各地人力資源服務產(chǎn)業(yè)園的人力資源服務平臺，構建全國“一張網(wǎng)”的人力資源供需對接大平臺，運用大數(shù)據(jù)技術，實現(xiàn)全國范圍的人力資源服務供給與人力資源服務需求的精準對接，為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展實現(xiàn)人力資源的高效配置。

（四）牢記產(chǎn)業(yè)園建設初衷，實施精準的支持政策

建設人力資源服務產(chǎn)業(yè)園的目的是通過人力資源服務企業(yè)集聚，推動人力資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展在人力資源方面給予支撐，實現(xiàn)人力資源最優(yōu)惠配置。產(chǎn)業(yè)園的支持政策應緊貼產(chǎn)業(yè)園建設初衷，避免實施“漫灌式”的企業(yè)補貼政策。支持政策要把握普惠與精準相結合、支持力度輕與重相結合的原則。對于實現(xiàn)打破束縛地方經(jīng)濟和社會發(fā)展人才瓶頸的企業(yè)給予精準、有力的獎勵;對于持續(xù)地帶動區(qū)域就業(yè)的企業(yè)要給予持續(xù)性、周期性獎勵。總之，要優(yōu)化、細化支持政策，通過產(chǎn)業(yè)園支持政策引導企業(yè)的業(yè)務與地方經(jīng)濟社會重點工作相結合。

（五）建立科學合理的產(chǎn)業(yè)園評價指標體系

人力資源服務產(chǎn)業(yè)園既是市場經(jīng)濟產(chǎn)物，也是推動人力資源供需優(yōu)化配置的重要載體，人力資源服務產(chǎn)業(yè)園評估應涵蓋經(jīng)濟效益和社會效益兩方面。人力資源服務產(chǎn)業(yè)園屬于生產(chǎn)性服務業(yè)，地方政府對轄區(qū)人力資源服務產(chǎn)業(yè)園社會效益的評估應優(yōu)先于對其經(jīng)濟效益的評估。主要的考核指標應包含以下幾方面：一是產(chǎn)業(yè)園對當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展急需人才的引進狀況;二是產(chǎn)業(yè)園解決當?shù)貏趧恿蜆I(yè)狀況;三是產(chǎn)業(yè)園年度納稅情況。

責任編輯：張莉莉