區域協同立法如何行穩致遠

7月下旬，四川、重慶兩地人大常委會簽訂合作協議，宣布將通過區域協同立法，助力成渝地區雙城經濟圈建設。與此同時，廣西壯族自治區人大常委會也修訂了《廣西北部灣經濟區條例》，明確各設區的市建立協同立法機制，以落實區域協調發展戰略。地方立法的這波最新信號，乃是區域協同立法方興未艾的一個縮影。事實上，自2006年黑、吉、遼三省率先探索以來，京津冀、長三角、泛珠三角等地區已紛紛試水區域協同立法，漸成潮流之勢。

區域協同立法的興起，是時代發展的必然產物，其實質是突破封閉于行政區劃的地方立法傳統體制，以呼應連綿推出的區域經濟一體化發展戰略，彌補中央和地方立法的供應不足。從立法目標而言，區域協同立法旨在調諧地方法制的差異，以相對統一的法制規則，破解區域發展中的共性難題，滿足區域改革的共性需求。同時，區域協同立法所普遍采用的立法項目重合、立法起草會商、立法人才互補、立法程序同步、立法成果共享等模式，也有效節約了立法資源和成本，提高了立法效率和質量。

尤其是，長期以來，各自為政的地方立法，固然能實現因地制宜的功能，但出于轄區內政績和利益的追逐，也容易落入不同地區制度內耗、法治割據的陷阱。而區域協同立法所塑造的溝通協調機制，則能通過事先的利益博弈和制度融合，最大程度地達成利益平衡和立法共識，最終以一體化的法制背書，有效切除行政壁壘、市場分割、地方保護等阻礙區域發展的痼疾。

區域協同立法的現實意義和深層價值顯而易見，不過考察當下的發展態勢，這一立法機制創新也存在著諸多不確定性，亟需解決困惑、應對挑戰。

從目前各地實踐看，最為活躍和成功的區域協同立法集中于大氣污染、水污染防治等環保領域，基于環境問題的跨地域特性，這一優先立法路徑無疑是正確的選擇。但從長遠而言，區域協同立法還應深入更多的維度，將交通設施、城鄉規則、產業布局、市場秩序、公共服務等共性事務納入立法視野，如此才能實現立法價值的最大化。另一方面，隨著中央立法日趨精細化，大量區域共性事務已有完備的上位法規制，因而區域協同立法也需防止貪多求全、盲目冒進，以避免重復立法乃至侵蝕中央立法。這樣的雙重考量，意味著區域協同立法的首要關鍵在于，秉持既積極又審慎的姿態，清晰梳理協同的事項，合理劃定立法的邊界。

再有，區域協同立法的核心追求是通過地方治理權的合作，妥善分配發展紅利和成本，合理調諧利益沖突和競爭。然而區域內各獨立主體政治地位、經濟實力、社會發展等等的強弱不均，不僅極易導致立法話語權的失衡，更會誘發趨利卸責的本能沖動，進而窒息合作的可能和立法的空間。這就需要構建起平等博弈的協商、調解、表決等機制，并引入信息公開、立法聽證、公眾參與等外向型的民主制約。如此，才能守住契約公正、權責對等的理念底線，兼顧共同利益和各方正當利益，最終實現互利共贏的立法目標。以環保領域的區域協同立法為例，一大關鍵就在于充分考慮治理的收益和代價，以公平的責任分擔和生態補償機制，避免“一方受益，另一方買單”之類的不公平現象的發生。

從法理角度而言，區域協同立法與我國現行立法體制也存在著內在的沖突。比如，在我國單一制的國家結構下，地方立法權依托于不同層級的行政區劃，有著各自明晰的立法權限。而跨越行政區劃的區域協同立法，在一定程度上是地方立法權的橫向擴張，很可能引發立法權限和程序的混亂。對此，不妨由全國人大常委會以授權方式，明確賦予相關區域就特定事務共同立法的權力，以確保其合法性。更進一步，國家立法機關有必要通過修改立法法或制定專門法律的方式，對區域協同立法作出全方位的頂層設計，厘清立法主體、事項范圍、權力配置、協作機制、程序安排等普適性的制度規范，尤其是確立中央層面的宏觀協調、備案審查、爭端解決等機制，以支持、引導、監督區域協同立法行進于憲法、法律的軌道上。

區域協同立法的生機和潛力，離不開改革智慧的激發、理性精神的呵護、規則意識的滋養。如此，這一立法機制創新才能行穩致遠，為區域發展貢獻法制合力的同時，也為完善法律體系開辟一條新的通途。■