彰武縣封山禁牧工作探討

摘要 ? ?本文詳細闡述了封山禁牧實施背景，分析了封山禁牧抓而不實的原因，并提出了針對性的建議，以期為彰武縣封山禁牧工作提供參考。

關鍵詞 ? ?封山禁牧;實施背景;原因;建議;遼寧彰武

中圖分類號 ? ?S755 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）16-0186-02

彰武縣是典型的生態環境建設與放牧型為主的畜牧業發展激烈沖突的代表。全縣存欄牛20萬頭、羊50萬只，雖然推動圈養十余年，目前仍有近40 %飼養量以放牧為主，放牧型畜牧增長模式幾乎仍占全縣畜牧業發展的半壁江山。全縣從2004年開始實施封山禁牧，至今仍矛盾突出。本文對該縣封山禁牧工作進行探討，以期為當地經濟建設和社會發展提供參考。

1 ? ?封山禁牧實施背景

1.1 ? ?源于保護生態環境

自20世紀80年代以來，人口激增與隨之而來的開墾、放牧等經濟活動不斷蠶食大自然原本的樣貌，干旱逐年加劇的現實使人們的生態恢復活動成效降低。廣大農民能夠輕易從事并獲得明顯增收的低成本、放牧型畜牧業在特定歷史時期迅猛發展，與靠天吃飯的“種田”相結合，使農民在收入上更趨穩定。這也促進了鄉村有序發展，豐富了田園生活，保障了農村基本穩定。同時也因為放牧活動時常毀壞幼林、季節性毀壞地表植被，形成“沙借風勢”的揚沙天氣被社會詬病，放牧者吸煙等因素偶爾引發森林火災也是負面影響之一。因此，國家針對防沙治沙、森林管理、草原管理等在法律方面都規定有“禁牧”條款。

1.2 ? ?封山禁牧主要依據的3個法律法規的適用性

一是《遼寧省防沙治沙條例》（2009年5月27日遼寧省第十一屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過的地方性法規）。條例中明確規定，防沙治沙規劃應當與土地利用總體規劃、水資源綜合規劃、生態建設規劃相銜接。市、縣林業行政主管部門會同有關部門，依據上一級防沙治沙規劃，結合本地實際，編制本行政區域防沙治沙規劃。沙化土地實行分類保護，分為封禁保護區、綜合治理區、適度利用區。彰武縣乃至全市均沒有編制防沙治沙規劃，沒有這個施政依據，縣級政府就無法具體確定封禁保護區和綜合治理區這2 個禁牧區域，也無法實施禁牧措施。二是《草原法》（1985年6月18日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過的法律，2013年6月29日修訂）。依據該法，縣級政府為了草原的永續利用，保持草畜平衡，可以規定特定草原進行禁牧、休牧和輪牧區。同時縣級政府支持、鼓勵和引導農牧民開展草原圍欄、飼草飼料儲備、牲畜圈舍建設的義務。三是《遼寧省封山禁牧規定》（省政府令第238號自2010年1月15日起施行，屬地方政府規章）。該規定為保護和培育森林資源，改善生態環境，依法依規而制定，封山禁牧范圍為本省行政區域內所有林地。各級林業行政主管部門負責本行政區域內封山禁牧的具體工作。畜牧、財政、農業等部門按照各自職責，做好封山禁牧有關工作。

2 ? ?封山禁牧抓而不實的原因

2.1 ? ?廣大農村養殖戶要生活

對于農民養殖戶而言，低成本繁育是核心。放養不用額外準備飼料，不占場地，產生的糞便也少，這對養殖戶來說非常具有吸引力。一方面，政府要保護生態，另一方面，農民要生活。彰武縣是畜牧業大縣，一直在禁死和放活之間徘徊。禁牧工作外緊內松，毀壞幼林的情況每年都有發生[1]。

2.2 ? ?基礎工作難以支撐

圈舍及場地建設、草料來源、儲備場所、飼喂人員、設備、糞便清理設備和堆放場所等必備項使個體養殖成本幾何倍數增長。放養與圈養方式的改變，給養殖戶生活方式帶來巨大影響，僅靠個人投入，利潤微乎其微。

2.3 ? ?政府財力投入不足

縣級政府每年都從國家和省市積極爭取更多的畜牧業資金，用于各種圈養方向的項目，直接投資和補貼資金都有。但2013—2018年連續6年干旱讓更多農民選擇以畜補農，努力奔小康。目前，能從上級爭取到的財政資金要想覆蓋全縣所有養殖戶，并使各項指標達到全面圈養的標準，顯然是杯水車薪。

2.4 ? ?養殖用地供給不足

近幾年可供畜牧養殖的一般耕地和荒地幾乎沒有，使用林地需要辦理征占審批，成本更高，土地資源限制了畜牧業整合發展出路。無法整合，還要民生。為使兩者兼顧，地方政府更愿意保持現狀[2]。

2.5 ? ?破解執法困境尚需時日

一是基層場站是林地管理的基層單位，但卻沒有執法權;二是村規民約是自律性規定，不能作為行政執法依據;三是鄉鎮綜合行政執法隊伍沒有建設起來，完全依靠縣林草局綜合執法隊伍，并不能及時高效管理是全縣普遍存在的現象。這個問題只有隨著森林公安轉地方公安局和鄉鎮綜合行政執法隊伍建立后才能根本扭轉。

3 ? ?建議

3.1 ? ?科學決策應因地制宜

新形勢下，放牧主要影響兩方面。一是影響生態環境建設;二是在美麗鄉村建設提級升檔的背景下，牛羊帶著糞便污染問題仍以原有方式自由出入村屯，明顯違背事物的發展規律。從長遠發展考慮，靈活禁牧是大勢所趨。利用“皇家牧場”優勢，再現“風吹草低見牛頭”情景，壯大個體養殖戶經濟并有序管理，消除負面影響考驗的是政府治理能力。

3.2 ? ?全面禁牧之前應設置緩沖期

全面禁牧可效仿取消縣城三輪車的基本操作，設定緩沖期（以3年為宜）公告全縣，借助市場行為消解現實矛盾。有意向、有能力圈養的，抓緊時間改造圈舍、試練飼料儲備、研究糞便處理途徑等，1年初步探索、2年基本成型、3年完全適應。不適應的養殖戶基本也能完成產業轉型，不再養殖。緩沖期一過真正實施全面禁牧，民意聚合，阻力已降至最低。

3.3 ? ?緩沖期內應處理好的工作

3.3.1 ? ?關鍵性的持續畜牧業財政投入。尤其是3年緩沖期，爭取省政府政策與資金支持，在土地使用、圈舍改造、儲窖建設、飼料基地建設、糞污堆放與處理方面加大支持力度，加快建設速度。并將養殖戶新購置的各種與養殖相關的機械設備納入農機補貼范圍[3]。

3.3.2 ? ?解決緩沖期內牛羊糞便污染村內道路問題。解決牲畜糞便污染村內道路的，現階段就按“誰污染誰治理”原則，由造成污染的養殖戶進行及時清理。

3.3.3 ? ?做好飼草飼料多元化工作。例如嘗試開展灌木飼料林的利用。對各鄉鎮現有小葉錦雞兒灌木林進行試驗，待效果獲得養殖戶認可后再以其個人承包的用材林地和承包荒地或一般耕地建設此類灌木飼料林。

3.3.4 ? ?繼續對重點保護區域進行禁牧。盡量不采用全時段禁牧，在夏季和秋季水草豐茂時（非森林草原防火期），應允許在重點保護區域以外的區域內放牧[4]。對造成國家、集體、他人財產損失或損毀幼林、草原的違法行為依法處理。

4 ? ?參考文獻

[1] 楊海平.渭源縣開展封山禁牧工作的困境與思考[J].甘肅林業，2018（6）：29-30.

[2] 南天慧，吳楊.朝陽市封山禁牧工作芻議[J].防護林科技，2014（1）：61-62.

[3] 李曉軍.淺談凌源市封山禁牧工作中存在的問題及改進措施[J].防護林科技，2013（4）：54.

[4] 岳家彩，岳茂.交城縣“封山禁牧”工作實施中引發的思考[J].畜禽業，2017（7）：98.

作者簡介 ? 張景俊（1974-），男，遼寧彰武人，工程師，從事森林培育、保護地管理工作。

收稿日期 ? 2020-04-27