基于EFQM的政府預算績效管理模型研究

韓小燕，呂堯太

(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島 266071)

0 引言

黨的十九大報告中指出：“要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理，深化稅收制度改革，健全地方財稅體系。”這表明國家對績效管理提出了新的要求。預算績效管理是政府全面績效管理的重要組成部分，在實施全面績效管理的要求下，預算績效管理應該以提高財政資源配置效率為目的，將績效理念和管理方法深度融入預算編制、執行、監督的全過程中，實現財政可持續運行。但是，目前我國預算績效管理仍然處于探索階段，還缺乏相應的質量控制手段。

馬國賢認為預算績效管理是一種以績效指標和事業成本為核心，以績效目標、績效撥款和績效評價為基本環節的政府理財模式，它既非一般的績效預算，也非一般的預算改革，而是制度創新，是服務型政府的核心制度之一[1]。岳洪江、張紹光在總結政府預算績效管理系統特點及難點的基礎上，構建了系統性和重要性相融合的質量控制節點體系，為完善政府預算績效管理提供了理論基礎[2]。我國政府預算績效管理和政府規劃存在很大的聯系，因此白景明通過分析二者之間的內在聯系和外在表現，提出了完善政府規劃和政府預算績效管理的對策[3]。宋鳳軒等針對我國績效責任不明確問題，提出了應盡快建立起包括問責范圍、問責主體、資金投入方向、項目運行結果等方面的預算績效問責制度[4]。綜合分析相關文獻可知，目前對預算績效管理的研究多數集中在組織實施系統、相關配套法律、信息化建設等外部環境以及預算績效監督體系、預算評估體系等內部管理上，呈現出單向性、片面性的特點。所以，為了實現預算績效管理的目標，需要對預算績效管理的各個環節做深入研究，引入質量控制理念，控制預算績效管理過程中每個環節的運作質量，消除引起預算績效管理目標降低的各類因素，使整個預算績效管理過程得到優化。

本文試將質量管理模型(EFQM模型)引入政府預算績效管理過程中，從過程和結果兩個方面加強政府預算績效管理的自我評價和診斷，對預算績效管理系統的優勢和需要改進之處進行測量，明確欲獲得高質量的預算績效應該重點關注哪些問題，并在此基礎上建立持續的高質量的預算績效管理體系。

1 政府預算績效管理的動態過程

以結果為導向是預算績效管理的重要特性，這就要求在預算編制、執行和監督的全過程中，既要注重為民服務的理念，又要關注預算資金的產出和結果，通過可行的具體方法和有效的運行機制，促使政府部門不斷改進服務水平和質量，力求預算績效管理成為嵌入到整個公共部門的一種約束機制，向社會公眾提供更多更好的公共產品和服務[5]。預算績效管理是由多個環節組成的不斷循環的過程，在這個動態循環中，主要包括兩大部分：績效管理和預算管理。這兩者之間聯系緊密、相互滲透、相互促進。績效管理是由績效目標管理、績效監督管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合體系[6]；預算管理則包括預算編制、預算執行、預算考核三個環節。預算管理是績效管理的基礎，績效管理是預算管理的導向，預算管理的各個環節與績效管理的四大具體過程相對應，其中最為重要的是績效評價結果運用到預算編制中，使得預算以結果為導向，最終達到提高財政資源配置效率和使用效果的目的。政府預算績效管理的動態過程如圖1所示。

圖1 政府預算績效管理的動態過程

1.1 預算編制和績效目標相融合

績效目標是安排財政資金的重要依據，財政資金需要根據各預算單位為社會提供公共產品和服務的多少(即目標)，再結合財力可能，并按照一定的衡量標準來統籌安排[7]。在實踐中，預算編制和績效目標是需要結合在一起完成的，比如財政部門同時將下一年度的預算編制要求和績效目標管理工作下達給預算部門，然后預算部門組織相關專家對績效目標的合理性、相關性、完整性進行審核，以保證制定的績效目標的有效性。

1.2 預算執行和績效監督相融合

預算執行指的是預算單位根據部門要求把預算計劃變成現實的過程。而績效監督是指在政府績效目標引導下，通過對政府績效的進展和效果進行持續的監測和控制，及時發現并糾正績效目標實現過程中的各種偏差，以確保各級政府績效目標順利實現[8]。將績效監督和預算執行過程進行有效融合，以保證績效監督信息反饋到預算執行過程中，不僅監督資金使用的安全性、規范性，而且監督績效目標實現、項目進展等情況，進而形成一個預算績效運行糾偏機制。

1.3 預算考核和績效評價相融合

預算考核是指通過某種考核標準對預算資金的使用情況進行核實。績效評價則分為預算實施過程績效評價和預算實施結果績效評價。預算考核和績效評價相融合，將績效理念引入到預算考核中，可確保預算考核的效果，提高預算單位行為的規范性。此外，預算實施結果績效評價信息公開，會引導更多公民參與監督，可以促進預算考核的真實有效性。

1.4 績效評價結果和預算安排銜接

預算財政支出的績效評價是為了提高財政支出的使用效率。國家稅務總局建立的績效評價結果與預算安排銜接機制，是將績效評價結果作為預算編制和預算安排的重要依據[9]。這樣，財政部門根據反饋的預算績效評價結果，對達不到績效目標或評價結果較差的項目，會相應核減或取消項目預算，以提高下一年度預算部門績效目標設定的合理性和可行性。

2 政府預算績效管理模型和評價要素

2.1 EFQM模型

歐洲質量管理基金會(European Foundation for Quality Management，EFQM)建立的EFQM業務卓越模型(簡稱EFQM模型)為組織提供了一個用于自我業務評價和改進的工具，是一個非硬性規定的全面質量管理架構[10]。它包括9大原則，分別為領導、戰略和策劃、人力、合作關系和資源、過程、顧客結果、員工結果、社會結果、主要績效指標。其中前5個原則屬于動力(Enablers)原則，后4個原則屬于結果(Results)原則。動力原則指導為達到目標應該怎么做，結果原則指導組織達到具體目標。EFQM模型中包括的9大原則也是9個評估標準，可以細分為32個子標準，評估人員可以運用RADAR計分矩陣按0～100%的比例(原模型比例標準)對32個標準進行評分。

EFQM模型具有靈活性特點，它適用于任何規模和類型的組織，在歐洲被廣泛地應用于公共部門的績效評估。首先，該模型有相對確定的可比較的控制指標體系，具有普遍的應用價值，可作為政府運作過程質量控制的分析框架；其次，它是一個非規定的框架，9個標準的權重可以依據組織自身的特點設定。因此，本文根據政府預算績效管理的特點，對EFQM模型中的9大原則進行修改，建立基于EFQM模型的政府預算績效管理模型(如圖2所示)。

圖2 基于EFQM建立的政府預算績效管理模型

根據EFQM模型的劃分原則，依然將預算績效管理過程分為動力和結果兩部分，動力部分包含“領導管理權”“參與主體”“管理工作”“基礎條件”“流程管理”5個要素。在預算績效管理過程中通過對動力要素的啟動，提高預算績效管理的質量。雖然動力要素不能立刻對結果產生影響，但從整個動態過程來看，影響效果顯著，所以需要通過動力部分的要素評價控制預算績效管理質量。

第一，在預算績效管理的整個過程中的動力部分，“領導管理權”占據主導地位。只有領導帶頭樹立績效意識，明確自己的崗位權責，才能為預算績效管理開好頭。第二，各級預算績效管理人員、公民和第三方評價人員是預算績效充分發揮作用的主體，他們的業務素質水平直接影響預算績效管理質量[11]，所以參與主體對于優化預算績效管理極為重要。第三，預算績效管理的每一個階段都是預算績效管理過程的核心，決定了預算績效管理質量的高低[12]，因此，績效目標、績效監督、績效評價、績效評價結果應用都將成為預算績效評估的關鍵因素。第四，預算績效管理涉及面廣、政策性強、技術含量高，需要一系列基礎條件支撐，如績效信息、法律法規、第三方機構等。只有保證基礎輔助資源的真實有效性，才能保證預算績效管理的高效。第五，在質量管理過程和控制上，最關鍵的是整個組織運作的中間環節[13]，從績效目標設定程序開始，到預算執行過程中的定期報告、績效監督過程中的問題反饋，最后到預算評價方案的制定，只有完成每一個環節的有效評估，才能確保整個預算績效管理環節的完美銜接。

結果部分有“執行效果”“公民滿意”“社會價值”“績效結果及應用”4個要素。預算績效管理是預算管理改革的發展方向，是追求預算資金支出更加務實、節儉、高效的有效途徑。第一，預算績效管理的原則是以結果為導向的，財政資金支出追求結果，預算執行的結果影響預算績效的高低。第二，公共財政具有公共屬性，其目的是為社會提供公共產品和公共服務，社會公眾是財政資金支出效果最直接的體驗者。所以，社會公眾對預算支出的滿意度是預算績效評價的關鍵因素。第三，我國進行預算績效評價的項目大多數為民生項目，這些項目實施的目的是為了改善民生，產生更多的社會價值。因此，需要從社會價值的角度關注預算績效管理。第四，在有限的財力資源條件下如何更為合理、有效的分配資金，是預算績效管理主要解決的問題。財政部門根據預算部門的業績和成效來分配預算資源，預算績效好的部門容易得到預算，這就需要通過對預算績效的考核來衡量各部門工作任務的完成情況和領導班子的業績指標，從而強化績效管理。

2.2 預算績效管理評估要素

為了更好地優化我國預算績效管理的過程，結合EFQM模型的運作模式、預算績效管理系統中的影響因素、預算績效管理流程等多個方面，在9個評估標準的基礎上，將預算績效影響因素進一步細化、歸類，建立了32個評估子標準(如表1所示)。各預算部門可根據自身特點，采取德爾菲技術對32個指標分配分值和權重，并將此作為績效評價的標準。完善的評價標準體系，既可以保證預算績效評價的科學合理性，也可以完成預算績效管理過程中動力和結果部分的促進和反饋，從而對預算績效管理過程進行改進和創新。

表1 基于EFQM模型構建的政府預算績效評估標準

3 政府預算績效管理過程的優化途徑

將基于EFQM模型修改的9大原則和32個子標準結合起來，對預算績效管理過程進行質量管理，實現預算績效管理過程的優化。

3.1 健全預算績效管理過程優化的組織體系

在EFQM模型中，“領導管理權”因素占據核心地位，對整個模式的運作起著舉足輕重的作用。提高我國預算績效管理的質量，需要構建以人大為主導、政府部門協同、第三方實施的預算績效管理組織體系，明確各方工作職責，規范工作程序，發揮人大在預算績效管理體系中的主體作用以及社會公眾、專家學者和民間組織的監督作用。在此組織體系中，人大常委會掌握管理權，人大財經委(預算工委)、財政及主管部門掌握組織權，實施權交給第三方掌握[14]。

首先，《組織法》中規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告。”同時《預算法》修正案為人民代表大會開展預算績效監督提供了法律支持，此外還規定人民代表大會可對同級政府“執行年度預算、改進預算管理、提高預算績效、加強預算監督等提出意見和建議”。代表人大履行職權的常委會機關掌握財政績效管理決策權，包括提出績效管理訴求、明確其價值導向、確立宏觀原則、規范管理過程與決定結果應用等[14]。

其次，我國《預算法》明確指出，財政部門對人民代表大會批準后的財政資金進行撥付和監督，并由特定主管部門落實資金的使用和對結果負責。從績效管理層面來看，財政部門和主管部門都是預算績效管理的主體，財政部門負責預算監督績效，主管部門負責預算管理績效，預算績效信息由政府部門掌握。因此，政府部門應及時公開預算績效信息，人大也需要和政府部門建立有效的聯系和信息反饋機制，以獲得預算績效管理所需要的全部資金信息和績效信息。

再次，隨著預算績效管理專業性的不斷強化，應該由第三方獨立機構行使評價權利。可以尋求同高校、科研機構、專業型民間組織、會計師事務所等有能力承接預算績效管理評價業務的第三方機構合作。組織方要根據不同機構的自身特點設置嚴格的選聘和委任機制，對所選機構進行定時監控。

3.2 完善預算績效管理過程優化的運行體系

3.2.1 績效目標的制定

第一，政府應健全相關的法律法規，使預算績效管理走上規范化、制度化道路。第二，預算部門要根據國家中期發展戰略制定預算績效目標，在預算基層實施部門挑選具有專業知識和責任心的工作人員對預算績效目標的可行性進行調研，之后根據反饋結果進行績效目標編制的修正和調整，從而制定出準確的目標。第三，財政部門也要選擇有專業技術和經驗的工作人員對預算目標進行批復，將預算部門分散的項目目標歸納提煉成預算部門的整體績效目標。第四，引入第三方評估價機構對預算績效目標進行考量，幫助財政部門對預算績效目標的合理性給予正確判斷。

3.2.2 預算執行工作的落實

預算執行工作是實現預算收支任務的關鍵步驟，也是整個預算管理工作的中心環節，它包括對實施方法、績效目標、資金使用跟進及責任的具體落實等[15]。只有預算執行過程質量得到控制，才能更好地實現預算績效管理的價值。執行過程需要從整體出發，全面考慮整個環節的各個要素，使執行過程始終處在受控狀態。第一，預算執行人員要更新觀念，將績效理念應用到預算執行過程中。第二，建立績效管理信息系統，逐步實現績效信息全國聯網，確保預算績效信息的透明度，為多方監督主體提供便利。第三，建立明確的責任追究制度，嚴厲查處違法違紀行為，并及時糾正運行中出現的問題，保證預算執行的順利進行。第四，預算執行單位要根據預算執行情況定期向財政部門報告。

3.2.3 績效評價的開展

通過質量控制系統的運行，對執行情況給予有效評估。第一，要增強預算執行單位人員對預算績效評價的認識，積極主動配合評價專家的工作。第二，根據各行業的特性和共性，盡快制定一套完善的評價指標體系，以便對該行業的所有業務進行評價。第三，各級人民代表大會要充分發揮監督作用，領導社會公眾參與，通過媒體將預算部門的業務和評價結果公開，由此激發預算部門工作的積極性，對預算的決策發揮導向作用。第四，通過政府購買服務的方式，公開招標，委托由專業人士組成的第三方評價機構開展評估，確保評價結果的客觀性。

3.2.4 績效評價結果的應用

預算績效管理中的關鍵一環是評價結果的應用，因評價結果可以促進預算績效管理工作落到實處，取得實效。首先，建立績效評價結果反饋制度，在評價完成后，將評價中發現的問題及時反饋給被評價部門或單位，作為被評價部門或單位改進預算管理、提高公共服務水平的依據。其次，發揮績效評價結果對預算編制的引導和約束作用，建立評價結果和預算編制緊密結合的激勵約束機制，根據考評結果，指導下一年度的預算安排和資金分配。最后，建立績效問責機制，遵循“誰用款，誰負責”的理念，對各級預算單位進行問責，提高預算績效管理的威懾力。

4 結語

預算績效管理是預算管理體制改革的正確方向，也是提高公共財政配置效率的有效途徑。而政府預算績效管理的成效如何，能否發揮所期望的作用，取決于是否加強和貫徹政府預算績效管理的質量控制。本文在對預算績效管理動態過程分析的基礎上，基于EFQM模型中的9個標準及32個子標準，研究了政府預算績效管理質量控制的優化途徑。此研究可作為政府預算績效管理質量控制的參考指南，對政府預算績效管理質量進行全面的控制，進一步實現提升政府預算績效管理質量的目的。同時，“實踐是檢驗真理的唯一標準”，科學、合理的政府預算績效管理優化體系，需要在實踐中反復修訂和完善。