傳統都市圈向現代化都市圈的演化及趨勢

在推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局進程中，現代化都市圈發揮著重要作用。7月30日中共中央政治局會議提出“要以新型城鎮化帶動投資和消費需求，推動城市群、都市圈一體化發展體制機制創新”，對培育發展現代化都市圈、推動體制機制創新提出明確要求。

長三角、珠三角都市圈發展

一般而言，都市圈是指在城市群中出現的以大城市為核心，周邊城市共同參與分工、合作，一體化發展的圈域經濟現象。隨著我國城鎮化水平的不斷提高，本世紀以來，國家發展改革委和部分省份開始部署和推動都市圈建設。2019年2月國家發展改革委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》明確提出，都市圈是指城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態；并賦予都市圈以現代化新內涵、提出建設現代化都市圈的目標：到2022年，梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈；到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。考察國家規劃和省級推動背景下我國都市圈的發展演變，需重點關注長三角和珠三角地區。

1.長三角都市圈

我國的都市圈建設，體現了地方探索與國家層面規劃指導相統一的原則。在長三角地區，江蘇是全國較早探索都市圈建設的省份之一，在2002年、2003年間，先后出臺了南京、蘇錫常和徐州三大都市圈規劃。從國家層面部署看，長三角地區的都市圈發展可以分為三個階段：第一階段，2010年6月，國家發展改革委印發《長江三角洲地區區域規劃》，強調要建立健全泛長三角合作機制，加快南京都市圈建設，建設杭州都市圈，編制南京都市圈、淮海經濟區區域規劃。同年11月，浙江省政府批復《杭州都市經濟圈發展規劃》。2014年3月，國家發展改革委批復杭州都市圈經濟轉型升級的綜合改革試點。同年8月，江蘇省政府印發《寧鎮揚同城化發展規劃》。2015年7月，經國務院同意，住房和城鄉建設部批復《江蘇省城鎮體系規劃（2015-2030年）》，提出加快構建“一帶二軸，三圈一極”（即沿江城市帶、沿海城鎮軸、沿東隴海城鎮軸與南京、徐州、蘇錫常三個都市圈，淮安增長極）城鎮化空間格局。第二階段，2016年6月，國家發展改革委公布的《長江三角洲城市群發展規劃》（簡稱《規劃》）提出，著力構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局，其中“一核”即發揮上海龍頭帶動的核心作用和區域核心城市的輻射帶動作用，“五圈”即推動南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈同城化發展。第三階段，2019年2月,國家發展改革委發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》；12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，部署加快都市圈一體化發展。一是推動都市圈同城化。以基礎設施一體化和公共服務一卡通為著力點，加快南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈建設，提升都市圈同城化水平。二是推進都市圈協調聯動，高水平打造長三角世界級城市群。推動上海與近滬區域及蘇錫常都市圈聯動發展，構建上海大都市圈。加強南京都市圈與合肥都市圈協同發展，推動杭州都市圈與寧波都市圈的緊密對接和分工合作，強化南京都市圈與杭州都市圈協調聯動。

2.珠三角都市圈

2008年12月，國務院批復《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》，強調要按照主體功能區定位，優化珠江三角洲地區空間布局，以廣州、深圳為中心，以珠江口東岸、西岸為重點，推進珠江三角洲地區區域經濟一體化。2009年4月，廣東省委、省政府出臺《關于貫徹實施<珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）>的決定》（簡稱《決定》），提出以廣州、佛山同城化為示范，積極推動廣佛肇（廣州、佛山、肇慶）、深莞惠（深圳、東莞、惠州）、珠中江（珠海、中山、江門）經濟圈建設，加快區域經濟社會一體化進程，著力增強城市群整體競爭力。2010年7月，廣東省政府辦公廳先后印發珠三角地區基礎設施建設、產業布局、基本公共服務、環境保護和城鄉規劃五個一體化發展規劃，規劃期限為2009-2020年；2014年11月，先后印發珠三角科技創新、物流、智慧城市群建設和信息化一體化三個行動計劃和旅游、生態安全體系兩個一體化規劃。至此，推進珠三角一體化“1+10”文件體系形成，即一個省委、省政府《決定》和10個專項規劃行動計劃。今年5月，廣東省委、省政府印發《廣東省建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的若干措施》，明確提出要“科學制定廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈發展規劃，構建協同發展機制”；廣東省發展改革委等部門印發《廣東省開發區總體發展規劃（2020-2035年）》，“適應珠三角核心區功能拓展和空間拓展的需求，推動廣州都市圈（包括廣州、佛山、肇慶、清遠、云浮和韶關）、深圳都市圈（包括深圳、東莞、惠州、河源和汕尾）、珠江口西岸都市圈深度融合”，明確了廣州、深圳都市圈的范圍。

發展歷程與格局演變

從本世紀初特別是2010年以來，以廣州、深圳、上海、南京和杭州為中心城市的都市圈不斷地演化，在區域一體化發展中發揮著示范引領和帶動作用。從長三角、珠三角地區五大主要都市圈2019年底指標平均數看，面積超過5萬平方公里，GDP超5萬億元，人口規模超4000萬人，一般公共預算收入超5000億元。中心城市平均以13.8%的土地面積，承載36.9%的人口，貢獻47.9%的經濟總量和57.6%的一般公共預算收入，龍頭作用充分顯現（見表）。

表 長三角、珠三角主要都市圈部分指標對照表（2019年底）

1.從核心城市上海到上海大都市圈：橫跨一市兩省的“1+8”大都市圈

在《長江三角洲地區區域規劃》和《規劃》中，重點強調上海在長三角的核心城市地位，沒有提出上海都市圈的概念。《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》提出上海主動融入長三角區域協同發展，構建上海大都市圈，打造具有全球影響力的世界級城市群。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確提出，“推動上海與近滬區域及蘇錫常都市圈聯動發展，構建上海大都市圈”。上海大都市圈的范圍包括上海，江蘇的蘇州、無錫、常州、南通，浙江的嘉興、寧波、舟山、湖州，構成“1+8”大都市圈格局，主要由東部沿海、杭州灣北岸、長江口和環淀山湖四大戰略協同區構成。

2.南京都市圈：南京大都市圈和寧鎮揚同城化雙層推進

2000年7月，江蘇城市工作會議提出打造以省會南京為中心的經濟聯合體。2003年1月，江蘇省政府批準《南京都市圈規劃（2002-2020）》，成員城市為江蘇的南京、鎮江、揚州、淮安和安徽的馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城八市。2018年12月，南京都市圈通過《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》，2019年8月，常州下屬的溧陽市和金壇市加入南京都市圈。2019年7月，南京與淮安共建寧淮特別合作區正式啟動。今年4月，國家發展改革委印發《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（簡稱《任務》）的通知，“支持南京等都市圈編制實施發展規劃”。“南京都市圈”還有另外一層含義，即寧鎮揚三地。2006年11月，江蘇省黨代會首次提出構建“寧鎮揚經濟板塊”，2014年江蘇省政府頒布實施《寧鎮揚同城化發展規劃》。2016年《長江三角洲城市群發展規劃》明確南京都市圈的范圍，包括南京、鎮江和揚州三市。

3.杭州都市圈：杭嘉湖紹+衢（州）黃（山）

2007年5月，杭州都市經濟圈第一次市長聯席會議召開。2010年，浙江省政府批復《杭州都市經濟圈發展規劃》。2014年，國家發展改革委批復杭州都市圈經濟轉型升級的綜合改革試點。2016年，《規劃》明確了杭州都市圈的范圍，包括杭州、嘉興、湖州和紹興四市。2018年以來，浙江大力推進大灣區、大花園、大通道和大都市區“四大”建設，其中大都市區分別命名為杭州、寧波、溫州和金義等。杭州都市區核心區包括杭州全市，湖州的德清、安吉，嘉興的桐鄉、海寧，紹興的越城區、柯橋區、上虞區和諸暨市，規劃范圍與長三角城市群規劃給定的杭州都市圈區域相同。2018年10月，杭州都市圈第九次市長聯席會議召開，浙江省衢州市、安徽省黃山市正式加入杭州都市圈。

4.廣州都市圈：廣佛肇+清（遠）云（浮）韶（關）

2009年3月，廣州和佛山簽署《廣州市佛山市同城化建設合作框架協議》及兩地城市規劃、交通基礎設施、產業協作、環境保護四個對接協議。同年6月，廣州、佛山和肇慶簽訂《廣佛肇經濟圈合作框架協議》。2014年1月，《廣佛肇（懷集）經濟合作區發展總體規劃（2013-2030年）》印發，廣佛肇合作上升為省級發展戰略。2015年10月，簽署《共建廣佛同城化合作示范區框架協議》。2016年，廣佛肇城際鐵路正式開通運營。2016年11月，廣佛兩市提出打造“超級城市”，共同參與全球競爭。2017年9月，廣佛兩市共同印發《廣佛同城化“十三五”發展規劃（2016-2020年）》。2018年，廣州和佛山兩地政府正式簽署框架協議，在12大領域開展合作，重點打造三大合作板塊，共建面積為153.5平方公里的示范區。今年，在廣佛肇的基礎上增加清遠、云浮和韶關，名稱正式確立為廣州都市圈。

5.深圳都市圈：深莞惠+河（源）汕（尾）

2009年2月，深莞惠三市召開第一次聯席會議，宣布正式啟動珠江口東岸地區經濟一體化戰略。同年9月，三市第三次聯席會議審議通過深莞惠《規劃一體化合作協議》《社會公共服務一體化合作框架協議》等。2011年，廣東省委、省政府批復設立深汕特別合作區，三市第五次聯席會議上提出在深圳市龍崗區坪地街道、東莞市清溪鎮和惠州市惠陽區新圩鎮三市接壤處建設坪新清產業合作示范區，標志著深莞惠合作走向縱深。2013年8月，深莞惠三市召開第七次聯席會議，審議通過了《深莞惠區域協調發展總體規劃（2012-2020）》。2014年10月，深莞惠經濟圈擴容，形成“3+2”（深莞惠+汕尾、河源）模式。2016年5月，深圳宣布實施“東進戰略”。2016年11月，惠州市實施“海綿行動”。2017年9月，廣東省委、省政府正式確認深汕特別合作區納入深圳市“10+1”區域管理體系。2018年4月，深莞惠經濟圈（3+2）黨政主要領導聯席會議提議推動在東莞、惠州臨近深圳地區劃出一定區域，規劃建設跨行政邊界的功能協調、產業互補、成果共享的“深莞惠區域協同發展試驗區”。今年，“深圳都市圈”名稱正式確立，范圍包括深莞惠河汕五市。

現代化都市圈高質量一體化發展的趨勢與培育

從2000年江蘇省提出建設南京都市圈的構想，到2010年國家批復長三角區域和珠三角一體規劃，再到2018年以來國家層面對現代化都市圈的部署，都市圈建設在不斷地升級換代。推動從都市圈到現代化都市圈的歷史性切換，需要做到五點：

1.洞察趨勢、把握規律

當前，區域一體化在多個層面統籌推進，都市圈成為主戰場、主牽引。建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段，既有利于優化人口和經濟的空間結構，又有利于激活有效投資和潛在消費需求，增強內生發展動力。當前，要進一步規范城市群和都市圈的稱謂，在堅持打造具有世界競爭力的大城市群前提下，順應一體化發展的規律，把培育發展現代化都市圈作為區域一體化發展的重中之重，積極有序、分門別類加以推進。都市圈的規模與中心城市的能級密切相關，由于上海、廣州、深圳擁有“強核”的吸附和帶動力，因此可以適當放大長三角、珠三角都市圈的范圍。而對于其他地區的都市圈建設，應當注重控制合理的規模，避免大而無當、尾大不掉和形式主義。

2.豐富內涵、提升質量

一體化維度不是單一的，可以從多個維度展開，組建不同的“朋友圈”。或者說，一個方向的一體化并不排斥另一個方向的一體化。從一體化的領域上講，一般先是交通基礎設施，然后是產業、公共服務，再到體制機制等一體化。從全面建設小康社會向開啟基本現代化新征程的歷史性轉換進程中，現代化都市圈擔負著率先探索現代化道路的重任。南京都市圈提出要打造創新、暢達、綠色、開放和幸福五個都市圈；杭州都市圈提出要共建互聯互通、創新活力、產業協同、魅力人文、綠色美麗、開放包容和品質生活七個都市圈。

3.拓展外延、分層推進

從空間尺度上，由2萬平方公里擴大到5萬平方公里。在珠三角地區，由2010年三大都市經濟圈、9個地級市，發展到現在五個都市圈，范圍覆蓋廣東省20個地級市。一方面，由于高鐵等重大基礎設施建設的快速推進，大大壓縮了城市間時空距離，大幅縮短了通勤時間，具備了建設更大范圍都市圈的條件。另一方面，出于更大區域范圍內協調發展的需要，相對于此前帶有一定性質的城市間自發性推動，都市圈的增量部分更多地是擔負國家責任、帶動后發地區發展的需要。一是都市區層面，中心城市及其緊密聯系的周邊城市的縣級區域要做強都市圈發展的硬核。二是都市圈層面，培育重點仍然是小口徑的都市圈層面，一般以帶動周邊二三個緊密的地級市為宜。三是大都市圈層面，就是規模“膨脹”后的都市圈，這是今后一個時期培育的目標方向。

4.激發潛能、重塑動力

都市圈是我國經濟增長最重要的結構性潛能，建議構建以都市圈、城市群建設為龍頭，產業結構、消費結構轉型升級為主體，數字經濟、綠色發展為兩翼的結構性潛能框架。珠三角廣州、深圳兩個都市圈，中心城市與周邊城市發展水平梯度分明，后加入地區擁有較大的縱深發展空間，能夠為中心城市的能級提升提供腹地。長三角的南京和杭州兩個都市圈的主體部分，中心城市與周邊城市發展水平之間的梯度并不明顯，屬于相對均衡的一體化，在中心城市發展能級沒有達到足夠大、自身發展空間比較富余的情況下，資源流動的動力機制相對較弱，需要更多地建立在平等互惠基礎上的合作。

5.健全機制、完善制度

《任務》提出，“深入實施《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，建立中心城市牽頭的協調推進機制”。都市圈的命名方式由原來的從城市名中各取一字進行AA制命名，到強調中心城市地位，更多地以中心城市來命名，如廣佛肇都市圈擴容后改為廣州都市圈。一是隨著都市圈范圍的擴大，傳統的命名規則難以適應。二是突出中心城市的牽頭地位，避免過度協調帶來的高成本。實現區域一體化，不能停留在淺層次，需要走進深層次、深水區，在關鍵領域和體制機制上走向“一體”，建立起培育發展現代化都市圈的領導體系、組織體系、政策體系、統計監測和考核評價體系，引導和推動都市圈高質量一體化發展。