廣西地方政府專項債券發展研究

黃睿琦

【摘 要】專項債券已經成為我國應對國內外嚴峻經濟形勢、穩定經濟發展預期的主要政策工具，專項債券的發行對廣西實現“六保”和“六穩”起到了重要作用。分析2019—2020年初廣西地方政府專項債券發行情況后發現，廣西在地方政府專項債券發行使用方面存在項目收益不實、項目缺乏區域特色等問題，應通過項目多元化和區域化、注重績效考核、拓展專項債券使用范圍等促進專項債券更好地發揮作用。

【關鍵詞】專項債券;新基建;擠出效應

【中圖分類號】F812.5;F832.51【文獻標識碼】A【文章編號】1674-0688（2020）08-0121-03

近年來，中央相繼通過重大政策或會議來完善地方政府專項債券政策、法規，不斷擴大專項債券使用范圍，專項債券在穩增長、穩就業等方面發揮著“定海神針”的作用。面對新冠肺炎疫情的沖擊，我國中央政府提出擴大專項債券規模，加快專項債券投入，重點支持既“促消費、惠民生”又“調結構、增后勁”的“兩新一重”建設，并不斷完善專項債券發行“前、中、后”流程的管理。根據十三屆全國人大三次會議政府工作報告，2020年我國擬安排地方政府專項債券資金3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元。近年來，廣西專項債券的發行規模也在不斷擴大，2019年新增發行專項債券526億元，2020年已新增發行提前批專項債券557億元，專項債券新增發行規模、項目類型等不斷擴充，有力地促進地方經濟社會穩定發展。

1 廣西地方政府專項債券發行特點

2019年，廣西全區實現地區生產總值21 237.14億元，增速達6.00%，經濟發展水平在全國排名中等偏下。廣西經濟社會發展仍面臨諸多短板，應繼續發揮專項債券的作用，充分拓寬廣西經濟社會發展空間，使廣西在“一帶一路”“新西部大開發”等國家政策的支持下走上快速發展的軌道。當前，新冠肺炎疫情肆虐全球，國內經濟形勢異常嚴峻，必須充分發揮專項債券對地方政府穩投資、促消費、穩經濟的作用（見表1、表2）。

通過分析2019—2020年廣西地方政府專項債券發行使用的變化情況可以發現，廣西地方政府專項債券發行節奏不斷加快，發行規模不斷擴大，發行成本不斷降低，使用靈活度不斷提升，并體現出如下特點。

1.1 債券發行體現穩經濟的特征

2019年，廣西土地儲備、棚戶區改造專項債券合計新增382億元，占2019年全區新增專項債券的72.62%，由于土地儲備和棚戶區改造專項債券項目跟實體經濟的黏合度比較弱，2019年廣西地方政府專項債券在穩經濟、促消費等方面的作用沒有得到充分發揮。根據國務院、財政部等對專項債券的使用范圍、使用規模的要求，進入2020年以后，廣西所發行專項債券主要使用于產業園區、社會領域等，專項債券的使用與實體經濟的關聯性更強，將有利于促進經濟快速恢復，對地方經濟社會發展起到強有力支撐（如圖1、圖2所示）。

1.2 債券發行期限以中長期為主

從全國范圍來看，隨著國內外經濟形勢的變化，專項債券發行期限有不斷延長的趨勢。廣西在2019—2020年5月所發行專項債券的期限不斷延長，2019年第1期到第10期所發行專項債券的期限主要為10年期以下，2019年第10期以后至2020年第24期，專項債券發行期限為10年、15年、20年、30年，多數專項債券的發行期限為30年，2020年廣西所發行提前批專項債券中發行期限為30年的額度占總發行規模的79.50%（如圖3所示）。

1.3 債券發行利率不斷創新低

為應對國內外不確定因素對我國經濟發展的影響，降費降息已經成為宏觀經濟政策的重要內容。2019—2020年，廣西地方政府專項債券發行利率隨著國家財政政策、貨幣政策的寬松在不斷下行。進入2020年，不管是30年期，還是10年期，專項債券的發行利率不斷創下新低：10年期發行利率下降到2.78%，30年期發行利率下降到3.70%。專項債券發行利率的降低，在一定程度上體現了我國貨幣政策、財政政策正在走向寬松，同時降低了地方政府還債的壓力。

1.4 債券發行節奏不斷加快

2020年5月6日，國務院常務會議提出再提前下達1萬億元專項債新增限額，我國2020年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元。截至2020年5月31日，廣西已經發行24期新增地方政府專項債券，2020年上半年廣西所發行的提前批專項債券總額（557億元）已經超過2019年全年專項債券發行總額（526億元），專項債券發行節奏的加快為廣西在新冠肺炎疫情后經濟快速恢復起到重要的支撐作用。

2 廣西地方政府專項債券存在問題

專項債券為實現“六保”和“六穩”創造了有利條件，通過分析近年來廣西專項債券的發行使用情況發現，在項目選擇、績效管理等方面還存在一些問題，部分專項債券無法真正實現“自求平衡”：專項債券的還本付息實質上還是由地方財政承擔，地方政府專項債券有異化成為地方政府債務風險的可能性。在深入研究2019—2020年初廣西地方政府專項債券發行情況后，發現以下主要問題。

2.1 部分專項債券項目收益不實

根據財預〔2016〕155號、財預〔2017〕89號等文件精神，專項債券必須投向具有收益的公益性項目，專項債券項目收益必須能夠覆蓋專項債券本息。通過對廣西近兩年專項債券發行材料進行研究后發現，部分專項債券項目的實際收益難以真正覆蓋專項債券本息，項目存在收益來源不實、收益虛高等問題。

2.2 專項債券使用缺乏區域政策導向

根據國務院、財政部等對專項債券發行的要求，優化專項債券投向是下一輪專項債發行的重要關注點。2020年，廣西新增專項債券主要用于產業園區、公立醫院、高等學校、社會領域、收費公路等項目，專項債券使用缺乏地方特色，缺乏區域發展政策導向性，缺乏對重點項目的扶持。

2.3 對其他金融工具形成擠出效應

在應對疫情沖擊的情況下，專項債券的大規模發行會對私人投資產生擠出效應，從而導致整體經濟效率下降、經濟結構扭曲，并最終抑制經濟長遠發展。專項債券是地方政府有收益公益性項目的重要融資來源，但并不是唯一來源。專項債券規模的快速擴張，容易導致其他融資途徑受到擠壓，地方政府相關項目的融資來源逐漸變窄。

3 政策建議

為了更好地發揮專項債券的效用，用科學的方法規范廣西地方政府專項債券的發行和使用，優化專項債券的結構，補短板、惠民生，確保專項債券用好、用精、出實效，形成公共績效與市場績效相協調的局面，本文提出以下建議。

3.1 專項債券投向應趨于多元化和區域化

根據國務院和財政部相關會議精神，2020年財政部提前下達專項債券重點用于能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施等七大領域。同時，聯合疫情防控和投資需求變化等適當優化投向，將國家重大戰略項目單獨列出、重點支持。專項債券資金額度有限，均等化、分散化使用都無法充分發揮它的作用，對專項債券資金的使用不宜搞“一刀切”，更不能搞地區平衡，應根據各地區的發展條件、區域發展重點、具體項目情況進行分配，對重點項目多、風險水平低的地域給予傾斜，建議專項債券側重投向西部陸海新通道、強首府戰略、中國（廣西）自由貿易區等方面。

3.2 應強調“規范運作”，提高專項債券績效管理水平

從地方政府專項債券的發展空間來看，如果專項債券本息全部以項目收益作為償債來源，就可以在一定條件下放開對地方政府赤字、債券規模的限制，應增加地方政府專項債的使用彈性。同時，針對專項債券的特點，參考國內外債務管理的相關機制，對專項債券進行全流程管理，根據“借、用、管、還”全流程制定針對性較強的績效考核機制。

3.3 應針對政策變化，拓展專項債券使用范圍

隨著經濟形勢的變化，專項債券被賦予更多職能，專項債券的使用范圍也在不斷拓展，除重點用于七大領域外，還將用于城鎮老舊小區改造、職業教育、公共衛生、新基建等領域，建議廣西根據自身發展需要制定符合自身現實需求的專項債券使用規則。“新基建”是我國面對經濟形勢變化開出的緊急“藥方”，建議廣西不斷深化和拓展專項債券的使用范圍，在5G網絡、數據中心、人工智能、物流、物聯網等新型基礎設施方面展開探索，通過新基建建設助力消費升級和產業優化，促進新產業、新服務、新業態的出現，提升地方經濟發展質量。

3.4 應更加注重項目管理，提質增效

專項債券政策無論是在保投資還是對沖疫情影響方面，均被寄予厚望，其突出特點是將債券市場融資與項目管理有效結合實現政策目標。在當前這種特殊形勢下，投資資源彌足珍貴，但專項債券項目管理往往成為政策實施過程中的短板。隨著專項債券發行規模和債券存量的快速提高，由項目管理不善所引發的風險及對整個債券市場構成的風險也將快速累積。提高專項債券項目的社會效益和經濟效益，無疑是防范和化解風險、保持債券市場良性運行的關鍵。

地方政府專項債券是我國現階段積極財政政策的主要抓手，為充分發揮新增政府專項債券對穩增長、擴投資、補短板的拉動作用，建議廣西不斷深化和拓展專項債券的使用范圍、使用方式，規范專項債券項目選擇、發行流程、績效管理等方面的內容，更好地發揮專項債券的作用。

參 考 文 獻

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