自由貿(mào)易區(qū)NQI檢驗檢疫應(yīng)用體系構(gòu)建研究

◆陳德榮 崔繼峰 / 文

前言

自由貿(mào)易區(qū)的檢驗檢疫體系創(chuàng)新與監(jiān)管模式的改革，已經(jīng)成為我國自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重要課題。一方面，《中共中央國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》等重大國家質(zhì)量頂層設(shè)計要求“要夯實國家質(zhì)量基礎(chǔ)……深化國家質(zhì)量基礎(chǔ)融合發(fā)展……健全完善技術(shù)性貿(mào)易措施體系，為質(zhì)量提升奠定堅實基礎(chǔ)”；另一方面，自由貿(mào)易區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，需要以檢驗檢疫為基礎(chǔ)構(gòu)建綜合體系作為有力支撐。作為改革創(chuàng)新先行者，上海自貿(mào)試驗區(qū)自創(chuàng)立起到2020年初已有310多項創(chuàng)新成果在全國分層次、分領(lǐng)域復(fù)制推廣，充分發(fā)揮了改革開放“試驗田”作用，其中在貿(mào)易監(jiān)管、檢驗檢疫等領(lǐng)域正利用NQI技術(shù)實現(xiàn)改革效率效果提升。但相比美國、新加坡、荷蘭等貿(mào)易領(lǐng)先國家，自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫機(jī)制還存在信息孤島、溯源鏈條不完整、數(shù)據(jù)難以呼應(yīng)等問題。因此，在自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫領(lǐng)域構(gòu)建NQI體系、發(fā)揮NQI各要素綜合作用成為重要手段。

本文著眼于我國自由貿(mào)易區(qū)檢驗檢疫服務(wù)，立足NQI概念，對自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫綜合應(yīng)用體系的構(gòu)建進(jìn)行了探索。

一、概述

國家質(zhì)量基礎(chǔ)（National Quality Infrastructure，以下簡稱NQI）在聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織和世貿(mào)組織于2005年提出后得到迅速發(fā)展，包括標(biāo)準(zhǔn)計量、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可。

以上海自貿(mào)區(qū)為對象，自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應(yīng)用體系是指在自貿(mào)區(qū)改革發(fā)展中，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)計量、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可在檢驗檢疫工作的重要作用，相互支撐構(gòu)建簡化檢驗檢疫流程、提升貿(mào)易便利化水平的基礎(chǔ)技術(shù)手段，從而形成NQI的綜合應(yīng)用機(jī)制體系。

上海是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、鞏固提升實體經(jīng)濟(jì)的先端城市，上海自貿(mào)區(qū)更是服務(wù)國家“一帶一路”建設(shè)的橋頭堡。當(dāng)前雖然面臨抗疫情、促發(fā)展的艱巨任務(wù)，但從長期來看，仍需要激發(fā)內(nèi)生動力推進(jìn)貿(mào)易便利化，提升自由貿(mào)易港（區(qū)）建設(shè)發(fā)展水平。在推進(jìn)自貿(mào)港區(qū)檢驗檢疫機(jī)制改革中，發(fā)揮NQI技術(shù)基礎(chǔ)作用，將為提升國際貿(mào)易便利化及檢驗檢疫監(jiān)管高效便捷提供有力技術(shù)支撐。

二、自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應(yīng)用現(xiàn)狀分析

（一）自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應(yīng)用現(xiàn)狀分析

推進(jìn)自貿(mào)區(qū)深化改革，需要逐步解決存在的部分制度性貿(mào)易障礙，國家質(zhì)量基礎(chǔ)（NQI）是一項重要的技術(shù)支撐手段。對于上海自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應(yīng)用現(xiàn)狀，本研究結(jié)合文獻(xiàn)及案例分析方法，選擇了自貿(mào)區(qū)生物醫(yī)藥領(lǐng)域內(nèi)的一家生物制藥外企（擁有研發(fā)機(jī)構(gòu)）和一家藥品進(jìn)出口企業(yè)（區(qū)內(nèi)擁有倉庫）開展深度訪談，并總結(jié)了自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI應(yīng)用的主要問題。

1.企業(yè)體會和需求

從案例企業(yè)訪談來看，企業(yè)主要的體會在：自貿(mào)區(qū)內(nèi)各區(qū)域之間及報關(guān)、檢驗檢疫信息系統(tǒng)間仍有信息對接錯位，前置審批與后續(xù)監(jiān)管存在一定脫節(jié)；部分經(jīng)營業(yè)務(wù)多證管理，個別證照出證緩慢導(dǎo)致其他證照即使提前出證也會拖累整體環(huán)節(jié)的效率；貿(mào)易產(chǎn)品分類監(jiān)管中，對可溯源、國際風(fēng)險級別較低的產(chǎn)品敏感度低，且重復(fù)檢驗制約物流效率；第三方采信制度覆蓋范圍狹窄，檢驗檢測和合格評定效能尚未充分發(fā)揮。從企業(yè)的需求來看，類似準(zhǔn)入制、備案制、信用監(jiān)管等措施是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新改革中可以進(jìn)一步探索和實踐的領(lǐng)域。

2.主要問題及原因分析

（1）NQI支撐貿(mào)易便利化、透明化能力不足。NQI是協(xié)調(diào)國際貿(mào)易的關(guān)鍵性技術(shù)。但是，當(dāng)前NQI能力水平尚未達(dá)到國際先進(jìn)貿(mào)易機(jī)制的需求層級，重復(fù)性、低水平或差異性的標(biāo)準(zhǔn)、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可不能對接國際貿(mào)易，形成互聯(lián)、互通、互認(rèn)的便捷機(jī)制。

（2）NQI支撐監(jiān)管效率提升與改革的能力不足。生物安全、食品安全等非傳統(tǒng)安全形態(tài)是國門防線的關(guān)鍵因素，但NQI的建設(shè)發(fā)展水平在一定程度上制約著制度創(chuàng)新、流程優(yōu)化，各要素各自為政、互不聯(lián)通、不相融合，不能充分地為企業(yè)經(jīng)營與監(jiān)管提供科學(xué)、客觀、完善的信任機(jī)制。監(jiān)管部門面對各類不確定風(fēng)險，只能在維護(hù)各類貿(mào)易參與主體最大便捷的情況下嚴(yán)守安全底線。

（3）自貿(mào)區(qū)企業(yè)對NQI的價值作用認(rèn)識不清晰。國家質(zhì)量基礎(chǔ)是增強(qiáng)企業(yè)貿(mào)易競爭力的工具，是打通中小微企業(yè)“走出去”的最后一公里。但部分企業(yè)缺少對最新法律法規(guī)、產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)要求的關(guān)注和研究，也沒有專門培養(yǎng)或引進(jìn)NQI專業(yè)人才和專業(yè)服務(wù)，往往看重標(biāo)準(zhǔn)計量、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可的顯性成本，而忽略因NQI信息不足、能力不強(qiáng)、服務(wù)不到位而帶來的巨大“隱性成本”。

（二）推進(jìn)NQI應(yīng)用體系建設(shè)重點措施

NQI綜合應(yīng)用體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，基于當(dāng)前自貿(mào)區(qū)檢驗檢疫NQI的應(yīng)用現(xiàn)狀及存在的薄弱環(huán)節(jié)、企業(yè)需求等，本研究提出體系建設(shè)的制度、手段等主要內(nèi)容的探索。

1.開展體系構(gòu)建的基礎(chǔ)工作

構(gòu)建高效的NQI綜合應(yīng)用體系必須夯實基礎(chǔ)工作，尤其重要的是研究編制上海自貿(mào)區(qū)國家質(zhì)量基礎(chǔ)檢驗檢疫綜合應(yīng)用體系的規(guī)劃及建設(shè)水平的評估指南，包括明確主體功能設(shè)置與建設(shè)目標(biāo)、檢驗檢疫綜合應(yīng)用體系建設(shè)成熟度評價、支持應(yīng)用體系的運行機(jī)制與機(jī)構(gòu)等，并開展標(biāo)準(zhǔn)、計量、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗檢測等國家質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)資源整合，研究數(shù)量規(guī)模、誠信、品牌、綜合應(yīng)用和服務(wù)質(zhì)量、客戶評價等關(guān)鍵指標(biāo)及評估方法等基礎(chǔ)研究活動。

2.制定NQI應(yīng)用的關(guān)鍵制度

為了保障自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應(yīng)用體系構(gòu)建的有效性，需要明確所需要的制度及其內(nèi)容。

（1）建立健全信任機(jī)制

健全貿(mào)易參與主體的質(zhì)量誠信體系。按照政府推動、企業(yè)為主、統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作的原則，建設(shè)與開發(fā)企業(yè)質(zhì)量信用體系，實施分類監(jiān)管。結(jié)合質(zhì)量信用、質(zhì)量競爭力指數(shù)測評，制定企業(yè)質(zhì)量信用評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，完善企業(yè)質(zhì)量檔案的統(tǒng)計、分析機(jī)制，加強(qiáng)對企業(yè)質(zhì)量信用等級評價和信用信息的動態(tài)管理。

建立認(rèn)證認(rèn)可檢驗檢測結(jié)果采信機(jī)制。在制定發(fā)布不適用于第三方檢驗結(jié)果采信目錄清單基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)擴(kuò)大商品和項目的第三方檢驗結(jié)果采信，探索擴(kuò)大檢驗鑒定結(jié)果互認(rèn)的范圍。動態(tài)調(diào)整采信的商品類別和檢驗項目，鼓勵符合資質(zhì)要求的檢驗檢測機(jī)構(gòu)參與，實施被采信機(jī)構(gòu)信息公示。建立檢驗認(rèn)證機(jī)構(gòu)對產(chǎn)品質(zhì)量承擔(dān)連帶責(zé)任制度。

研究構(gòu)建區(qū)內(nèi)信息共享機(jī)制。推進(jìn)整合檢驗檢疫業(yè)務(wù)信息、質(zhì)量信用信息、產(chǎn)品監(jiān)督信息、標(biāo)準(zhǔn)信息、認(rèn)證認(rèn)可檢驗檢測數(shù)據(jù)和電子商務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量信息等信息資源，加快實現(xiàn)與商品相關(guān)的傷害報告、食源性疾病、交通事故、火災(zāi)事故等信息的共享，開展貨物通關(guān)、貿(mào)易統(tǒng)計、“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”互認(rèn)等方面合作，構(gòu)建一體化的風(fēng)險監(jiān)測數(shù)據(jù)共享與交換機(jī)制。

（2）構(gòu)建風(fēng)險管理機(jī)制

基于風(fēng)險管理搭建檢驗檢疫工作機(jī)制。在方式上，設(shè)計一套風(fēng)險管理量化評估規(guī)則；在手段上，將常規(guī)的檢驗檢疫串聯(lián)式工作流程轉(zhuǎn)變?yōu)椴⒙?lián)式工作流程；在保障措施上，建立一套與之對應(yīng)的監(jiān)督檢查規(guī)范，由此構(gòu)架起檢驗檢疫工作新機(jī)制。開展以風(fēng)險為導(dǎo)向的檢驗檢疫分級分類管理制度設(shè)計。圍繞檢驗檢疫分級管理的法律體系、制度運行機(jī)制、運行模式、風(fēng)險評價體系等內(nèi)容，明確檢驗檢疫分級分類管理的可行性和工作重點（圖1）。主要開展三方面工作：一是確定監(jiān)管重點，不同級別的企業(yè)使用不同的監(jiān)管頻次（表1），有效使用監(jiān)管資源；二是企業(yè)由于自身原因?qū)е录墑e降低而要求監(jiān)管部門投入更多的監(jiān)管資源，考慮由企業(yè)支付額外的監(jiān)管成本；三是對于不同等級的企業(yè)，可以要求企業(yè)按不同頻次提供自查報告，督促企業(yè)提高自身水平。

明確檢驗檢疫分級分類管理的類型及措施。檢驗檢疫中的分級分類管理可從有害生物、產(chǎn)品、企業(yè)、檢疫措施以及檢驗檢疫人員的分類管理等類型制定具體管理措施。依據(jù)進(jìn)出口產(chǎn)品的風(fēng)險不同，可以分為無風(fēng)險或低風(fēng)險、中風(fēng)險和高風(fēng)險。根據(jù)進(jìn)出口產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、生產(chǎn)能力、工藝流程、生產(chǎn)管理、防疫措施、生產(chǎn)環(huán)境以及出口產(chǎn)品的種類、批量等因素，可將企業(yè)劃分成一類、二類、三類企業(yè)或A類、B 類、C 類等。檢疫措施包括預(yù)防措施、保護(hù)措施和減損措施，針對重大疫情疫病和突發(fā)事件頻發(fā)的情況，檢驗檢疫系統(tǒng)還須加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警及突發(fā)事件的快速反應(yīng)管理。檢驗檢疫人員可分為公務(wù)員、事業(yè)人員及企業(yè)人員三類，通過對檢疫人員開展業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)、檢疫鑒定資質(zhì)的認(rèn)可、授權(quán)簽字資格認(rèn)可、職稱評定、檢驗檢疫官分級評定等，督促檢驗檢疫人員不斷提高檢疫技術(shù)和管理水平。

3.研究NQI應(yīng)用的信息化策略

推進(jìn)NQI檢驗檢疫綜合應(yīng)用服務(wù)的信息化實踐。建設(shè)貿(mào)易便利化為導(dǎo)向的NQI檢驗檢疫綜合應(yīng)用信息庫，針對區(qū)內(nèi)重點進(jìn)出口產(chǎn)品在主要貿(mào)易國的市場準(zhǔn)入要求，搜集整理并持續(xù)跟蹤相關(guān)產(chǎn)品的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評定要求，建設(shè)NQI相關(guān)政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)庫、產(chǎn)品庫、企業(yè)庫等數(shù)據(jù)庫。基于貿(mào)易參與主體的分類管理機(jī)制原則，開發(fā)基于質(zhì)量信用的企業(yè)檢驗檢疫通關(guān)風(fēng)險評估系統(tǒng)，通過編制計算機(jī)自動評估程序?qū)z驗檢疫風(fēng)險評估工作進(jìn)行軟件化和自動化處理，采用數(shù)據(jù)庫技術(shù)、通過軟件設(shè)計實現(xiàn)對既往風(fēng)險評估信息的查詢比較和回溯管理。

圖1 企業(yè)風(fēng)險分等分級監(jiān)管制度運行模式（示意）

表1 風(fēng)險等級與監(jiān)督檢查頻次的對應(yīng)（示意）

基于信息化手段，推進(jìn)面向企業(yè)的NQI檢驗檢疫綜合服務(wù)供給與資源集成，構(gòu)建自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫綜合應(yīng)用云平臺（圖2）。探索“互聯(lián)網(wǎng)+質(zhì)量服務(wù)”模式，利用大數(shù)據(jù)、云計算、虛擬現(xiàn)實等現(xiàn)代信息技術(shù)，以政府部門為開發(fā)主體，專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會等共同參與，將貿(mào)易參與主體需要的服務(wù)、信息、資源進(jìn)行全方位的深度整合和綜合集成，包括提供各種信息資源、利用應(yīng)用新技術(shù)提升在線服務(wù)能力、建設(shè)NQI虛擬服務(wù)機(jī)構(gòu)等，為相關(guān)企業(yè)尤其是中小企業(yè)提供質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)信息查詢、技術(shù)服務(wù)、咨詢和培訓(xùn)等，為落戶自貿(mào)區(qū)的企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)快捷的NQI資訊與技術(shù)服務(wù)。

NQI檢驗檢疫綜合應(yīng)用云平臺的建設(shè)將有力支撐政府通過進(jìn)出口產(chǎn)品質(zhì)量安全分析開展科學(xué)的監(jiān)管決策，主要是制定包括嬰幼兒產(chǎn)品、血液制品等在內(nèi)的進(jìn)出口重點產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管針對性措施；加強(qiáng)本地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量安全監(jiān)管，防范遏制區(qū)域性、行業(yè)性產(chǎn)品質(zhì)量問題，促進(jìn)行業(yè)市場的規(guī)范；通過大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行決策，實現(xiàn)監(jiān)管方式從傳統(tǒng)的“有限抽批檢驗”向以風(fēng)險控制為核心的“宏觀質(zhì)量管理”轉(zhuǎn)變，突破各部門對數(shù)據(jù)資源的分割壟斷和封閉管理，推動質(zhì)量信息資源共享利用。

三、NQI應(yīng)用體系構(gòu)建的風(fēng)險與應(yīng)對

標(biāo)準(zhǔn)計量、檢驗檢測、認(rèn)證認(rèn)可各要素已長期發(fā)展，但融合應(yīng)用是近年來逐步興起的并引起國內(nèi)外機(jī)構(gòu)、學(xué)者及政府部門關(guān)注的一個研究領(lǐng)域，一直處在探索性實踐的進(jìn)程中。構(gòu)建NQI應(yīng)用體系對于自貿(mào)區(qū)來說也存在一定風(fēng)險。

目標(biāo)風(fēng)險：由于NQI各要素發(fā)展基礎(chǔ)不一、涉及主體多元，目標(biāo)需求廣泛，目標(biāo)控制任務(wù)較重，實際建設(shè)結(jié)果與預(yù)期系統(tǒng)目標(biāo)之間存在一定風(fēng)險。

路徑選擇風(fēng)險：NQI的系統(tǒng)應(yīng)用屬于探索性工作，而現(xiàn)有相關(guān)NQI綜合研究文獻(xiàn)和實踐案例較少，有必要更多借鑒已有NQI分領(lǐng)域的研究、專家經(jīng)驗等進(jìn)行實施，在實施路徑等方面面臨著走彎路的風(fēng)險。

平臺建設(shè)風(fēng)險：推進(jìn)NQI應(yīng)用的信息化實現(xiàn)，涉及NQI的基礎(chǔ)資源、貿(mào)易主體、貿(mào)易監(jiān)管機(jī)構(gòu)、消費者等多相關(guān)方以及云服務(wù)、數(shù)據(jù)源、系統(tǒng)安全等諸多因素，信息化平臺功能可能與預(yù)期的需求、相關(guān)方的期望不一致。

基于上述風(fēng)險，除了科學(xué)切實推進(jìn)NQI應(yīng)用體系建設(shè)重點工作外，應(yīng)采取以下預(yù)防措施予以關(guān)注：一是加強(qiáng)和細(xì)化需求調(diào)研工作，謹(jǐn)慎實施，充分借鑒國內(nèi)外先進(jìn)案例、方案，盡量考慮到各種可能出現(xiàn)的情況問題。在體系構(gòu)建及規(guī)劃前期詳盡考慮建設(shè)過程中所需的資源，做出適當(dāng)?shù)馁Y源規(guī)劃，合理調(diào)配資源。二是加強(qiáng)應(yīng)用體系構(gòu)建過程中的研討，建立有國家質(zhì)量基礎(chǔ)、自貿(mào)區(qū)研究、國際貿(mào)易等多個領(lǐng)域?qū)＜医M成的專家咨詢機(jī)制，保障體系規(guī)劃和實施有序推進(jìn)。同時，通過例會等保持項目相關(guān)方之間的充分溝通和協(xié)商，根據(jù)各階段實施的實際情況，調(diào)整和修改實施計劃及階段目標(biāo)。三是在體系建設(shè)過程中，參照已有或成熟的標(biāo)準(zhǔn)體系制訂相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格考核執(zhí)行，保證體系構(gòu)建完成后的質(zhì)量不至于出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。

圖2 自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫綜合應(yīng)用云平臺業(yè)務(wù)功能圖

四、結(jié)語

本文以上海自貿(mào)區(qū)為研究對象對NQI檢驗檢疫應(yīng)用進(jìn)行了初步的探索。基于案例分析以及理論探討，本文強(qiáng)調(diào)了自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應(yīng)用體系的構(gòu)建，應(yīng)該圍繞企業(yè)體驗和需求，進(jìn)行主要問題以及原因的分析；構(gòu)建了自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應(yīng)用體系建設(shè)的重點措施，以基礎(chǔ)工作、關(guān)鍵制度、信息化策略三個要素具體展開；提出了NQI應(yīng)用體系構(gòu)建的風(fēng)險與應(yīng)對內(nèi)容。

囿于目前自貿(mào)區(qū)NQI相關(guān)資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺乏，本研究還存在不足和局限，包括對企業(yè)的實際狀況及需求調(diào)研覆蓋范圍較窄；對應(yīng)用體系的評價體系、參考指標(biāo)以及具體的衡量方法、評分細(xì)則還未給出討論；等等。為進(jìn)一步完善自貿(mào)區(qū)NQI檢驗檢疫應(yīng)用體系建設(shè)的相關(guān)研究，適應(yīng)自由貿(mào)易港的發(fā)展需要，后續(xù)可開展定量研究，包括夯實基礎(chǔ)調(diào)研，開展對自貿(mào)區(qū)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的挖掘，強(qiáng)化對數(shù)據(jù)的定量分析；選擇典型區(qū)域加強(qiáng)國內(nèi)外對比研究。