國家治理現代化視域下美麗德陽建設研究

楊川 李雪

摘要：建設美麗德陽，加強生態環境治理是爭創“全省經濟副中心”的應有之義，黨的十九屆四中全會為從國家治理現代化的理論高度來分析美麗德陽建設指明了方向。通過分析研究發現，德陽目前在生態環境治理中存在著法治化治理方式不強、綠色化治理理念不到位以及多元化治理主體不明晰等問題，究其原因是由于制度建設滯后、生態優先理念較為薄弱以及多元治理機制尚未形成等。因此，落實美麗德陽建設必須實現法治和德治相結合，不斷推進多元共治機制，構建生態環境治理共同體。

關鍵詞：十九屆四中全會;國家治理現代化;生態環境;美麗德陽

省委十一屆三次全會提出了“一干多支”的發展戰略布局，旨在破解四川省發展中存在的“一城獨大”、區域發展不平衡不充分的矛盾。德陽作為這次全會提出的7個區域性中心城市之一，有望在未來的發展中脫穎而出成為“全省經濟副中心”城市。圍繞爭創“全省經濟副中心”的戰略定位，德陽目前提出深入實施“七大行動”，全力打造“四張名片”，全面推動高質量發展的決定。其中，著力建設美麗德陽是全力打造“幸福美麗家園”名片的核心內容，助推了爭創“全省經濟副中心”的定位，也是堅定落實十九屆四中全會強調的“走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”。目前，如何加快落實美麗德陽建設是擺在全市面前一個必須妥善解決的新課題。十九屆四中全會以全會的形式深入研究了中國特色社會主義制度以及國家治理體系和治理能力現代化，尤其提到了要堅持和完善中國特色社會主義法治體系、共建共治共享的社會治理制度和生態文明制度體系等，這為分析研究美麗德陽建設中存在的各種問題及其原因以及提出相應的解決措施指明了方向。

一、美麗德陽建設中存在的問題

（一）法治化治理方式不強

目前中國正致力于建設社會主義法治國家，黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義法治體系，推進法治中國建設。國家治理現代化內在要求法治化治理方式。以往，運動式治理幾乎是各級政府不約而同的選擇，這種治理可以在短時間內聚集力量從而迅速解決某個特定領域內的問題，但往往具有人格化、強制性和短時效等特點，這是與法治理念不相符的一種治理模式，并不是某個地方的一種特有現象，而是長期以來的一種普遍存在。

當前德陽在生態環境方面正在建立和不斷完善相關的法規和制度，例如：建立流域環評“三線一單”制度，實施重點流域水環境生態補償制度，建立企業環境信用評價和環境污染“黑名單”制度等。為保證治理效果，不斷強化環境保護“黨政同責”“一崗雙責”，建立健全綠色發展考核評價體系和問責機制。在生態環境方面可謂向法治化方面大踏步前進。但是不管是由于路徑依賴，還是由于相關法規制度建設仍有待加強等原因，在實際的生態環境治理中，法治思維和法治方式并不突出，過度的行政權力依賴仍相當明顯，而所謂考評和問責機制更多體現為一種公權系統內部的人為設定，基本是一種體制內的“自考”，這樣的約束效果本身就有待考量。

（二）綠色化治理理念不到位

推進綠色發展，建立健全綠色低碳循環發展是十九大以來提出的新的發展理念。在生態環境治理中，尤其需要堅持綠色環保、以人為本、人與自然和諧共生的綠色治理理念。德陽目前正致力于大力發展綠色循環經濟，實施了發展壯大節能環保、清潔能源、清潔生產產業，推動能耗、物耗及污染物排放水平持續下降，構建以優質高效農業、新型低碳工業、現代服務業為主的綠色產業體系等等措施。在綠色發展理念的推動下向低碳循環發展邁出了第一步。

不過，在主要仍“以GDP論英雄”的背景下，構建“全省經濟副中心”城市的主要指標仍然是GDP的多寡，時間緊、任務重。如何在保持良好生態環境的同時又要在短時期內大幅提升經濟總量，這是一個需要認真考慮的問題。環境治理本身就是一個長期而艱巨的系統工程，需要投入大量的時間、精力和資金去打磨。在實際生態環境治理中，需要公權部門馬上轉變理念并不是一件容易的事，治污之責僅僅是黨政部門肩負的諸多責任中的一個而已，而目前最重要的任務仍然是短期經濟發展，這就決定了向綠色治理理念的轉變仍然任重而道遠。

（三）多元化治理主體不明晰

在目前國家越來越重視生態環境的大背景下，在環境治理主體架構中，各地多由各級黨政主要領導親自負責，由黨委政府統籌，水利、環保、城管等部門分工協作。最大程度地整合了各級黨政力量，使生態環境治理網絡更加完善，實現了環境治理的高效率。這在明確責任主體，加強執法監督，集中力量實現生態環境治理方面確實發揮了很大作用。德陽亦是如此，并且還不斷建立健全區域聯防聯控機制。其中，最為典型的是為實現水環境治理而建立的“河長制”。德陽市一級的河長制辦公室設在市水利局，在明確了市委書記、市長以及各部門主要負責人作為域內某條河流的“河長”并加強相關監督和考評占比之后，從而把水環境治理在公權系統內部提升到了一個前所未有的高度，治理效果明顯提升。

但是，在目前的生態環境治理中，各級地方黨委政府是第一甚至是唯一的治理主體，很少有企業、社會組織以及公民等有效參與其中。現代治理的核心特質在于治理主體的多元化，國家治理現代化的內在要義就是構建一個政府、企業、社會和公民之間的良性互動模式，但這在實際治理過程中卻很少見。現在的問題是，如果只靠公權部門努力而其他社會主體旁觀，這樣的生態環境最終治理效果是無法保證其科學性和可持續性的。

二、美麗德陽建設中存在問題的原因分析

（一）制度建設相對滯后

法治的前提是有法可依，然后才能談得上嚴格執法、公正司法和全民守法。目前，德陽正處于經濟社會轉型發展的關鍵期，這也是與黨和國家提出的轉變發展模式政策相契合的，因此，對建立和完善相關法律法規提出了很高的要求，在生態環境治理中也同樣如此。盡管目前德陽已經在生態環境方面建立健全了一批法規和制度，但總體而言制度建設相對滯后。例如，以整治河流污染為核心的“河長制”建立以來，在落實“一河一策”治理保護方案的基礎上，再無更多實質性的制度安排，在“河長”的權力與責任界限、權力運行與問責程序等等方面都沒有統一的法律法規，這就更加強化了人們對“河長制”人格化色彩的認識。此外，德陽目前正在以土壤重金屬和農村面源污染整治為重點，加大土壤污染防治力度，實施監測預警、分類管控、治理與修復“三大工程”，但這“三大工程”需要真正落地還必須細化和創新相關的配套措施與責任機制。

（二）生態優先理念相對薄弱

長期以來，我國經濟發展采取以犧牲環境為代價的粗放型模式，在推動經濟社會飛速發展的同時也導致了嚴重的生態環境問題。近年來，正是基于經濟社會發展的不可持續性以及老百姓對良好生態環境的強烈要求，黨的十八大提出了包括生態文明在內的“五位一體”總體布局。習近平指出，“建設生態文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計。”“我們既要金山銀山，也要綠水青山。”德陽目前在爭創“全省經濟副中心”的進程中，提出了要實施生態優先行動，進一步實現經濟發展與生態良好的共融共贏。但是，長期以來形成的“GDP發展主義”并不是一下子就能夠從思想上得到改變的，不管是基于擁有良好政績從而獲得晉升的官員個人利益需要，還是長期以來形成的思維慣性，都導致了生態優先的綠色發展理念還沒有真正深入人心。

（三）多元治理機制尚未形成

長期以來，人們都認為良好的生態環境這種特殊的公共產品應該由政府來提供，這其實是一種傳統的治理理念。正是在這種傳統理念的主導下，政府當仁不讓地成為唯一的治理主體，而其他社會主體則被統統排除在生態環境治理之外。在一元化生態治理模式下，隨著經濟社會的發展，政府的治理成本急劇上升，治理效果自然會被削弱，為了達到治理效果政府往往只有依靠更為強大的行政權力去強制性推動。這實際上在加重政府負擔的同時，也使得其他利益相關者在環境治理中越來越邊緣化，久而久之，會形成心理上的依賴、思想上的順從和行動上的被動狀態，這無疑于陷入了一種惡性循環。德陽在進行生態環境治理中也存在上述問題。即使在為爭創“全省經濟副中心”而提出的“七大行動”中，也沒有提到在生態環境治理中要全面落實多元治理機制，更多的仍然是強調政府主導下的跨區域協同，而在區域內治理主體間的互動則鮮有涉及，這其實仍然是一個相當封閉的一元化生態環境治理機制。

三、美麗德陽建設的改革與創新

通過上述的分析研究，在國家治理現代化條件下要進行生態環境治理必須實現法治、德治和共治的有機結合，從制度、理念和行為主體等方面進行改革和創新，共同推進美麗德陽建設。

（一）繼續落實法治建設

黨的十九屆四中全會指出要堅持和完善生態文明制度體系，其中提出了要實行最嚴格的生態環境保護制度、嚴明生態環境保護責任制度等內容。這為加強和完善法治建設，建設美麗德陽提供了很好的思考方向。目前，德陽正致力于完善環境保護法規與制度，努力構建“源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任嚴究”的制度體系，這表明德陽對于生態環境治理中的法治建設有了一個系統認識。關鍵是如何把這些制度進一步細化、深化并最終結合實際落到實處，真正發揮出治理效能。

第一，建立健全生態環境調查、安全評估及預警機制。充分運用互聯網、大數據和人工智能等技術手段進行生態環境治理。此外，還應該建立正式制度明確其他社會主體在源頭預防中的權限和責任。

第二，進一步明確和細化監督和考評機制。生態環境治理必須完善監督管理機制，需要接受來自各方面的監督，包括上級的監督、網絡媒體的監督、第三方評估機構和社會組織的監督以及人民群眾的監督，通過明確和細化監督制度以理清不同主體的權利與責任邊界。同時，還要建立健全生態環境的考核評價機制，實現考核主體的多元化、手段的多樣化和考評指標體系的完備化，注重提高人民群眾的社會滿意度、認同感在其中比重。

第三，完善生態環境治理的問責機制。十九屆四中全會明確提出了要實行生態環境損害責任終身追究制。通過建立和完善相關的問責機制，對其中的問責主體、問責客體、問責情況以及問責手段等進行明確的規定，杜絕由于職責權限不清、手段不合理等問題導致相互推諉甚至最后不了了之等情況。

第四，完善聯合執法機制。可以組建聯合執法組，定期召開聯席會議，繼續強化黨委領導下的水利、環保、國土、城管、公安、司法等多部門間的協作。與此同時，聯合執法行動也應該接受社會和公眾的監督，保證聯合執法的常態化、公開化、透明化和有效性。

第五，完善十九屆四中全會提出的“生態環境公益訴訟制度”。生態環境公益訴訟制度在中國還是一個比較新的事物。那么，什么是生態環境公益訴訟制度呢？是指“由于行政機關或其它公權力機構、公司、企業或其它組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度”。這有利于克服生態環境治理中社會、企業以及公眾參與和監督軟弱無力且過于形式化的問題，讓社會組織、公眾以及新聞媒體的參與和監督更加具有制度保障和強有力的司法支持。

（二）不斷加強德治理念

“對于國家治理來說，單純的法治或單純的德治都有局限性，好的國家治理需要法治與德治相結合。”生態環境治理作為國家治理的重要部分自然也需要法治與德治共同發揮作用。由于在制度建設中往往存在滯后性、立法進程緩慢、法律不完善以及執法過程的人為性等問題。因此，需要通過德治來指導和教育人們，使其形成一種內在自覺從而規范其外在行為。

第一，政府應樹立綠色發展觀和綠色政績觀。德陽目前著力于發展綠色低碳循環經濟，但從上文的分析來看，要從思想上轉變發展觀念還需要時間;這種非綠色的發展觀實際上與長期存在的“唯GDP政績觀”有關，在目前官員的晉升考核中，經濟指標仍然是重中之重。要實現美麗德陽建設，在繼續發展經濟的同時，必須配合提升綠色理念在晉升考核和問責中的權重，從而逐步轉變各級黨政部門特別是主要負責人的發展觀和政績觀。

第二，強化社會和企業的生態環境治理協同意識。隨著社會主義市場經濟的發展，社會和市場力量得到前所未有的增強，不管是企業組織還是社會團體，應該意識到生態環境關系到整個經濟社會的可持續發展。因此，在生態環境治理中通過各種方式加強對社會和企業的宣傳和引導顯得非常必要。

第三，幫助公民個人樹立保護環境的自覺意識。長期以來，公民個人由于人微言輕以及在傳統治理觀念的作用下，在生態環境治理中處于邊緣地位，久而久之就形成了事不關己的心態。但在一段時間的粗放發展之后導致的嚴重污染已經影響到老百姓的生產生活以及身體健康，再加上這幾年黨和國家大量提倡“綠水青山就是金山銀山的理念”，公民的環保意識得到很大的增強。目前，德陽還應該在各級繼續加強宣傳以及通過制度構建引導人們親身參與到環境治理中來，進一步強化其環境保護責任意識。

（三）持續推進共治機制

不管是現代治理理念內在要求治理主體的多元化，還是良好的生態環境本身所具有的公共屬性，都要求也應該需要眾多社會主體深刻而廣泛地參與其中。生態環境治理是一項系統工程，單靠公權系統內部的力量在短期內也許可以發揮作用，但如果要實現長期有效治理必須要全社會共同發揮能量。黨的十九大也提出了要“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，從而改變封閉的一元化治理機制。

政府部門應該既要認識到自己仍然是生態環境治理中的主導力量，但同時也要意識到絕不是唯一力量，允許并鼓勵其他社會主體積極參與進來，而不是將其視為“麻煩制造者”。公眾參與“是一個包括信息交流、咨詢、參與討論、與政府協作、政府與民眾共同協商決策的一個完整鏈條”。這也就要求德陽應該通過不斷推動政府生態環境治理信息公開以及完善法治建設，有效保證社會、企業和民眾的知情權、參與權和監督權，落實權利和責任主體，引導其他社會主體充分而有效地發揮積極作用，從而建立一個“人人有責、人人盡責、人人享有”的生態環境治理共同體。