共享經濟視閾下網約車行政監管的困境與展望

摘要：網約車在繁榮發展的同時必然會出現監管規制問題。當前的網約車監管規范不僅在準入環節設置不合理，而且違背了行政許可的基本法理。鑒于此，如何實現由堵變疏、糾偏價值取向、疏通網約車監督立法障礙，有必要對網約車行政監管的現狀及發展趨勢進行分析和展望。

關鍵詞：行政規制;困境;邏輯;展望

1.共享經濟視閾下我國網約車行政監管理念

營商環境的優劣直接影響市場主體的興衰、生產要素的聚散、發展動力的強弱，直接關乎一個企業的經營狀況和發展前景，尤其是對中小型企業招商引資的成效和轉型性發展至關重要。2019年10月24日，世界銀行發布《2020年營商環境報告》。中國的全球營商便利度排名繼2018年大幅提升32位后，2019年又躍升15位，升至全球第31位。為持續深化“放管服”改革優化營商環境，更大激發市場活力，增強發展內生動力，經國務院同意，發布《國務院辦公廳關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》。2019年10月22日，國務院公布的《優化營商環境條例》 為我國優化營商環境奠定了重要的法制基礎。“包容審慎”監管成為《條例》中的一個亮點，也必將成為優化法治營商環境，引導和促進中小型企業健康發展的重要抓手。互聯網的發展要求一種政府與市場、社會溝通互動、協作共建的秩序，要求實現政府、市場、社會的建設性合作。因此，在互聯網時代，應當更新過時的監管理念，樹立合作監管的新理念。

2.我國網約車行政監管的現實困境

為解決網約車市場失靈問題，中央和地方層面的網約車政策應運而生，取得了良好的治理效果。然而，目前各地網約車監管仍然存在管理辦法相似度較高、網約車合規率偏低等問題。與此同時，網約車細則也飽受著來自社會各界的質疑，其中分寸難以把握。第一，有關車輛準入標準的尺度。《中國法治政府發展報告（2017）》顯示，總體上，已經發布細則的190個城市詳細規定了網約車車輛的準入條件，從車籍、軸距、車價、車齡、排量等維度，對網約車車輛進行了全面限制，為網約車市場筑起了較高門檻。由于，準入的標準較為嚴格，使得很多有志投身于網約車服務市場的司機望而卻步，因為他們的車型大都是10萬元以下的普通車型，很難達到相關的標準和要求。第二，有關車齡的尺度。就車齡上限而言，《暫行辦法》規定的車齡上限為8年，即只要網約車車齡達到8年，就應當退出網約車經營。值得注意的是，中國政法大學法治政府研究院副教授林華在調查中發現，有163個城市認為這個限制還不夠，紛紛調低車齡上限。其中，更有甚者要求將車齡上限設定為3年，直接導致了網約車數量的減少。第三，有關駕駛員資質的尺度。有146個城市規定，必須具有本地戶籍，或者取得本地居住證，才可以申請成為網約車司機。其中，還有城市對居住的年限作出了明確的規定。還有的城市要求司機必須在當地連續繳納社保6個月至2年。在184個城市中，有14個城市要求網約車司機應當具有初中以上文化程度。第四，有關許可條件設立的尺度。大部分城市要求設立的網約車平臺必須在當地設立分支機構或者企業法人，否則不予登記。實際上，《暫行辦法》僅規定網約車平臺在服務所在地有相應服務機構，既未要求平臺在本地設立分支機構，更未要求平臺在本地設立企業法人。中國政法大學中國國際反壟斷和投資研究中心主任祁歡認為，地方出臺網約車細則，針對網約車的弊端實施管理是正確的，但是如果變相地去限制這種服務的流通，對從業人員進行限制，對外地人員的自由流動進行限制，實際上是一種變相的地方保護主義。地方政策限戶籍、限車牌、限車長、限排量以及限車齡，這些細則實際上也違反了公平競爭審查所說的公平、市場自主的原則。第五，有關行政處罰的尺度。據悉，在184個出臺網約車細則的城市中，以規章形式發布的有6個城市，分別是上海、重慶、廣州、武漢、深圳、青島;以市政府名義發布的有59個城市;以市政府辦公室名義發布的有88個城市;以交通局等部門名義聯合發布的有27個城市;以交通局名義單獨發布的有4個城市。由此可見，各個城市發布的相關細則絕大部分都屬于規章以下的規范性文件，其制定程序較為寬松，且效力層級較低。與此同時，很多地方網約車細則都存在與上位法相抵觸和沖突的情形，擅自超越上位法的范圍、種類以及幅度等條件設定行政處罰。比如根據行政處罰法的規定，規章僅有權設定警告和罰款這兩種行政處罰，其他行政規范性文件不得設定行政處罰。然而，在184個城市中，有70個城市在沒有上位法依據的情況下，擅自增設或者變相設定了罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業整頓、吊銷許可證等行政處罰。令人不解的是，即使定格罰款，甚至違反上位法的設定進行處罰，也無法阻止網約車違法現象的發生。

3.網約車行政監管的總結與展望：“包容審慎”監管

在互聯網時代，政府唯有順應時代要求，根據分享經濟的本質特點進行積極變革，確立合作監管的理念，方能真正造福于每一位普通公民。有關“量”的規制方面，既可利用選擇性激勵規制（包容），也可通過嚴厲的規制手段來提升服務質量（審慎）。在行政監管方面既要體現硬法規范、運用強制手段，又要鼓勵創新、允許不斷試錯。監管不能簡單采取“一刀切”的方式，對那些未知大于已知的新業態采取包容的態度，不要一上來就管死，在嚴守安全底線下，要給市場一個良好預期，讓市場發揮更大的自由空間，滿足市場的多樣化需求。

因此，政府規制與市場競爭之間應當是良性互動的關系，也即權力和權利相互合作和協調的關系，政府要尊重市場的自由競爭，市場同樣要自覺接受政府的指引和規范，相互之間的開放互動性才是行政規制與尺度的邏輯起點，只有充分地、自覺地基于這一邏輯思維方式，才能更為準確地把握行政規制的方式與尺度。政府應當以軟法作為規制的基礎，針對網約車服務存在的問題進行引導和規范。在國家治理現代化的指引下，對網約車的治理要破除部門與資本利益的掣肘，通過出租車行業的雙軌制，以法治與民主的方式來實現治理的制度化與科學化，實現社會福利的最大化。

參考文獻：

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[2]羅豪才：《新常態下法治經濟建設需“軟硬兼施”——在第五屆中國法律實施論壇上的講話》，載《人民法治》2016年第1期。

[3]沈巋：《互聯網經濟的政府監管原則和方式創新》，載《國家行政學院學報》2016年第2期。

云南省教育廳課題2019J0352階段性研究成果。

作者簡介：徐鑫（1981.8-），男，云南昆明人，碩士，教授，研究方向：憲法與行政法學。