上海市網格化管理中圖像監控的法治研究

俞雅潔?王玥?匡蘭馨

摘要：基于上海市T街道網格化管理中圖像監控工作的實地調研，對當前圖像監控中關心的法治問題進行整理與歸納。針對公共安全中的隱私權、公民的政治知情權以及網格員的保密義務問題進行探討與研究。在“合理隱私期待理論”基礎上提出圖像監控的界限可能;主張社區工作的進一步信息公開化;倡導建設專業的網格員隊伍，提升網格化管理的內在素質與法治環境。

關鍵詞：網格化管理; 圖像監控;隱私權;知情權; 保密義務

這是一個日新月異的時代，信息傳播速度極快、購物消費極便利、公共交通極迅速。也是一個信息共享的時代，一個健康碼揭開了城市治理與個人信息之間的最后一層薄紗。更是一個權利迷失的時代，車流、人流與物流呈現爆炸式增長;每個人都面臨被獲取個人時空數據信息的危險。上海作為現代大型城市的代表，打造智慧城市已經成為當務之急。

一、概念介紹

（一）公共安全圖像監控中的隱私權

隱私權這一概念最早產生于美國，后來各國將其設置于民法之中。我國隱私權通說是指：“自然人享有的私人生活安寧與私人生活信息依法受到保護，不受他人侵擾、知悉、使用、披露和公開的權利。”但是隨著圖像監控的普及以及社會安全管理的需要，人們逐漸意識到隱私權與公共利益之間的密切關聯與矛盾癥結點。在城市網格化治理的過程中不可避免地存在公民個人信息被使用或是泄露的情況;另外在COVID-19疫情中，網絡上出現了多起個人或相關部門以尋找確診病例密切接觸者為名，未經許可公布他人姓名、手機號碼、詳細住址和身份證號碼等個人隱私的侵權事件。因而現代隱私權已經不限于私人領域的信息不受侵犯，還涉及公共空間的個人特定信息能否受到有效保護，不被非法利用和侵犯的特別要求。

（二）知情權與信息公開

對于知情權的研究，在法理學與政治學中由來已久，但普遍未能獲得確切定義。學術爭鳴的環境下，知情權主要包括三種含義：第一，政治知情權，主要是對國家、政府的行為的知悉權，公民有了解國家、政府政策的權利;第二，公眾知情權，主要是對社會事件、公眾組織等情況與事件的知悉權利;第三，民事知情權，主要限于民事主體之間，是私權利之間的關系。

作為本次調查研究對象的知情權，主要是指政治知情權，即公民對政府或其他組織所掌握的有關自己的信息的知曉權利，有時也包括同意和決定的權利，因此在此處稱之為公民知情權。這是一種對公私權，也是私權利對公權力進行監督和限制的重要手段。1948 年《世界人權宣言》第 19 條規定：“人人享有主張和發表意見的自由;此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”這條明確規定個人的信息自由權和知情權的基本含義就是主張自己的權利和了解自己的信息。1966 年，《公民權利和政治權利國際公約》第9條第1款：“人人有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。”以及第19第1款：“人人有權持有主張，不受干涉。”等進一步明確了知情權為基本人權。

（三）網格員身份與工作職責

網格員作為服務在第一線的基層工作人員，是聯系政府和人民的紐帶，是基層社會治理的中堅力量。網格員的前身是社區工作者，當創新網格化管理之后，社區按網格進行劃分管理，所以社區內的部分工作者被安排在網格之內，成為一名專職網格員，負責網格內的各項事務。

隨著網格化社會治理各項規章制度的出臺，網格員有以下四方面的內容已經明確。第一，服務對象明確。社區網格員是社區中的一種工作崗位，社區網格員配合社區、街道，聯合公安、消防、安監、民政等各部門下沉到基層的條口，提供全方位的服務。第二，隊伍組成明確。網格員有一部分是通過社區轉崗，有一定的社區經驗，也有一部分是通過公開統一的社會招聘考試錄取而來。第三，服務內容明確。社區網格員要負責為整個社區居民提供服務，具體包括：民政、計生、就業、社保等相關社會事務的咨詢服務工作，協辦黨建、綜治、安全生產等安全任務，負責日常社區巡查、基礎信息采集、社區民意調查采集、社區環境衛生、城市貧困救助、社區文化建設、政策法規宣傳、排查化解矛盾等。第四，工作職責明確。網格員主要履行網格信息采集、常態巡查、問題發現、情況報告、便民服務等職責，在一些重大和專業問題的處置上主要由具備職責權限的相關單位部門負責解決，網格員協助做好職責范圍內的配合工作。

二、問題探究

（一）監控的場所涉及未完全考慮到居民的可接受度和可行性，居民對于隱私權的認知不再停留于傳統觀念

在關于居民對網格化管理中圖像監控工作認知情況的問卷調查中，發現大眾對于圖像監控的認知度不高，如果沒有問卷人們只是存在困惑但鮮少向有關部門進行質疑。調查發現問卷中的兩道問題受到高度重視，其一是關于“攝像監控裝置存在于哪些場合您覺得會侵犯個人隱私”，72.54%的人認為獨棟房屋的門口放置會侵犯隱私，68.38%的調查對象認為KTV包廂中放置攝像監控設施會侵犯隱私，49.3%的則在意社區樓道中可能安置的攝像監控設施。而本次調查的部分選項設計是根據北京市2006年發布的《北京市公共安全圖像信息系統管理辦法》第5條規定的：“下列單位和區域， 應當安裝公共安全圖像信息系統：（一）黨政機關、國家機關所在地，廣播電臺、電視臺，電信、郵政、金融、服務單位，博物館、檔案館、重點文物保護單位，危險物品 生產、銷售、存放場所等重要單位;（二）賓館、飯店、商場、醫院、學校、幼兒園、文化娛樂場所， 舉辦體育賽事的場館、場地，住宅區、停車場等 人員聚集的公共場所;（三）重點道路、路段和主要交通路口，地下通道、過街天橋，機場、火車站、地鐵和城鐵車站，公共汽車的重要交通樞紐等;（四）城市供排水、電力、燃氣、熱力設施，城市河湖及其他重要 水務工程等重要城市基礎設施;（五）國家法律、法規規定的其他地點和區域。”進行設計的，由此可見圖像監控的場所涉及還沒有完全考慮到居民的可接受度和可行性。

其二是關于居民“對生活周邊的攝像監控裝置最關心的問題是什么”的主觀設問。在收回的142份有效問卷中，多數人的關注點主要集中在三個方面：第一是圖像監控設施是否能長期保持運作狀態;第二圖像監控中的信息調用權限、主體是怎樣規定的;第三才是對是否侵犯隱私的擔憂。其中前兩個方面成為大家質疑的主體，而對于隱私權的關注主要涉及監控范圍、圖像監控信息的去向和覆蓋周期等的內容。從這一角度發現大部分居民對于隱私權的認知不再停留于傳統觀念，因而針對隱私權的保護措施一定程度上可以避免傳統觀念與現代觀念碰撞帶來的矛盾。

（二）居民對于圖像監控系統的基本信息非常關心卻知之甚少，知情權未得到充分保障，信息公開工作不到位

從上文的概念可以看出知情權與信息公開二者之間的關系：信息公開是公民知情權的必然要求，反過來也對公民知情權進行保障。總體來說，信息公開是為公民知情權服務的。只有政府充分做到信息公開，公民的知情權才能得以實現：因為信息公開這一行為具有強烈的單向性，政府在選擇公開哪些信息、如何公開、公開到什么范圍這些事項上具有無可爭議的決定權，雖然公民可以依法申請信息公開，但是最終的決定權力仍舊掌握在政府手中。因此必須對信息公開制度進行法律規定，對政府決定權作出法律上的制約，以求最終保障公民知情權。在我們的研究議題中也是如此。在網格化管理進行圖像監控過程中，已經包含了許多涉及到公民知情權的內容。

根據我們的調查問卷，居民們所關注的問題，可以分為三個主要方面：第一，監控設備的安裝、運行：包括安裝者與觀看者是誰，通常安裝在哪些地方，這些地方是否有安裝必要以及如何確定必要的標準，圖像監控系統有無死角，能否正常運行等;第二，監控設備的使用：包括是哪些人有權觀看、查閱和調取監控視頻，哪些單位在管理監控視頻，監控所涉及的內容，監控的范圍大小，如何在確有需要時調取監控，調取監控需要哪些程序等;第三，監控信息的采集與管理：包括具體有哪些個人信息被收集了，這些個人信息由誰管理、如何保存，保存多久之后會被銷毀等。

（三）網格員素質參差不齊，法律觀念薄弱，即使違反保密義務也沒有規定明確的法律責任及懲戒措施，服務與管理，權利與責任難以落實到位

網格化管理是近年來在城市基層新興的一種社會治理模式，在完善和優化我國以社區為核心的城市社會治理體制的同時，其以圖像監控為主要載體的監管方式也為廣大人民的信息安全帶來了隱患。一方面，通過圖像監控收集的信息范圍，使用權限及保存路徑不明確，另一方面

公共管理權限與個人隱私范圍常常發生沖突，在網格化管理中也存在同樣的問題，若基層網格員在實施網格化管理的操作流程中，不能嚴格遵守保密協議，履行保密義務，便會嚴重侵犯居民的個人隱私。《北京市公共安全圖像信息系統管理辦法》第九條就規定了：“設置公共安全圖像信息系統，不得侵犯公民個人隱私，對涉及公民個人隱私的圖像信息，應當采取保密措施。”網格化管理過程中通過圖像監控采集到的公民個人信息圖像若經泄露，便會對公民的信息安全產生威脅，這就需要網格員在工作流程中嚴格按照規定操作，恪守保密義務。而如上所述，盡管網格員的服務對象、內容，隊伍組成及工作職責明確，但權職責的劃分仍然較為模糊，不夠細致;并且盡管網格員在工作前簽署了保密協議，但由于網格員的工作流程依托電子設備，稍有操作不慎便有將采集的信息泄露的風險，而對于網格員違反保密義務卻沒有規定明確的法律責任及懲戒措施。

三、解決對策

（一）借鑒別國有效政策經驗，將“合理隱私期待理論”用于公共空間隱私權與公共安全二者關系的平衡之中

針對上文談及的圖像監控設施的安裝場所以及由此產生的相關信息和覆蓋周期問題，產生了眾多的規范性條款。然正如上文所言，像2006年發布的《北京市公共安全圖像信息系統管理辦法》如果完全借鑒，順勢而為，可能會帶來糾紛與質疑的聲音。相較而言，美國、英國、澳大利亞等外國政府的數據開放平臺隱私保護政策比較有代表性，我國可從其政策實踐中借鑒其在完善平臺隱私保護政策、構建政府義務告知制度、加強個人隱私安全管理、健全用戶信息權保障體系等方面的有益經驗。

另一方面，根據調查現狀顯示，我國當前對于隱私權的關注焦點已經與傳統認知不再完全一致，人們對于公共場所圖像監控所帶來的隱私權具有理解力，“合理隱私期待理論”可以用于公共空間隱私權與公共安全二者關系的平衡之中。再者，實現合理隱私期待需要正當程序的要求：1、由相關規范性文件明確劃定圖像監控的范圍，公開設施安裝的場域;2、結合當地情況和居民建議進行可行性分析和實踐論證。3、提供權利侵犯反映的渠道、撤銷規劃的措施以及實施后的賠償等救濟途徑。

（二）加強法律規制，建立完善的信息公開制度和系統

為了改善這一點，前文已論述過，應當從法律角度對其進行規制，建立完善的信息公開制度和系統，在信息公開的每一步都進行規定：安裝前和安裝時應對圖像監控設備排布進行公示，以供有異議的居民提出意見;其次，需要專人保證監控設備的正常運行并進行維護;第三，對于所收集的個人信息范圍和流向進行公示;最后，要保證這些信息的調取路徑暢通并對居民開放，使居民充分了解調取監控攝像的方式，并可以依法進行申請。應當公開的信息，包括對這些圖像監控系統負責的單位和個人，負責人的聯系方式，收集異議和意見的公示網站等。在網格化管理貼近居民的同時，應當充分利用這一個優勢，建立居民方便訪問的圖像監控公示系統，如微信平臺、互聯網網站等，可以供居民隨時查閱，并方便地掌握自己的個人信息流向。

（三）運用法律思維梳理網格化治理工作，建立專業的網格員隊伍

社區網格化治理應該向社區網格化治理隊伍加強法律知識的宣傳力度，積極組織社區網格化治理隊伍參與必要的法律知識的學習，使社區網格化治理隊伍能夠熟練掌握必要的法律知識，在參與社區網格化治理過程中能夠準確運用相關法律知識解決社區治理中的相關問題，在法律規定的范圍內從事相關工作，不以工作為名侵犯他人的合法權益，使得社區網格化治理工作在專業的法律指導下進行法治化治理。

社區網格化治理工作需要嚴格按照法律程序進行，網格員通過圖像監控收集到的公民個人信息如何保存，如何使用以及無故泄露之后應該承擔的責任等均需要按照法律思維，嚴格制定相應的機制。嚴格的社區網格化治理程序、在法律范圍內的合理的處理方式、處理問題采用法治化思維等，能夠使得各個網格內的網格員能夠有依據性地處理工作，避免處理方式不得當引起的相關負面影響。

社區網格化治理過程中引入了新的治理理念、治理方針及治理技術，社區網格化治理隊伍在參與社區網格化治理的過程中，需要熟練掌握相關的社區網格化治理思路和專業知識，并能夠熟練地將這些思路融入到工作當中。因此首先要規范網格員的招聘方式。各地資源稟賦不同，網格員的招引方式也應該有所區別。城市社區經濟基礎好，社區治理任務較為繁重，可以考慮采用公開招聘的方式錄用網格員，招聘條件與工作需要對應，視情況對年齡和學歷等情況予以限制，在錄用后給予合理的薪酬待遇，確保其薪酬標準與工作量相匹配。其次要加強網格員的培訓提升工作，“上面千根線，下面一根針”，網格員常常要承擔基層工作的各類事務，因此加強對網格工作者的專業培訓就顯得尤為必要，特別是農村及不發達社區網格員的來源構成多樣，專業素質相對較低，文化程度不高，工作能力水平參差不齊，更需要統一的培訓機制規范業務水平。最后要改進網格員的獎懲制度。由區級主管部門制定詳盡的獎懲制度。將網格員年度考核等級與工作補助掛鉤，明確將違反保密義務納入懲戒的范圍。

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作者單位：華東政法大學