行政“黑名單制度”文獻綜述

袁芳

摘要：近年來，隨著我國社會信用體系的建立、發展和完善，“黑名單”制度得到不斷的發展，且日益呈現出泛化的趨勢。然而，我國對行政黑名單制度的運用正處于探索階段，在具體實施過程中，我國的“黑名單”制度依然存在諸多問題，我國法律體系中并沒有對“黑名單”直接規定，使得行政活動于上位法無據，行政機關實施“黑名單”制度缺乏法律依據和程序性規范，我國征信體系不完善又進一步加劇了“信息割據”。通過分析行政黑名單制度的內涵、法律屬性、功能、法治化動因進一步正確認識和實施該制度。

關鍵詞：行政黑名單;行政法治;失信懲戒

中國重視信用古已有之。古人有言：人無信不立，業無信不興，國無信則衰。信用法治建設深化背景下，對行政“黑名單”制度進行研究，特別是運用行政法基本理論對其法律屬性、制度風險及其行政法規制等問題展開討論，有理論和實踐意義，是具有重要學術意義的理論問題。

一、主要概念的界定

（一）信用

信用在語源上，通常具有兩種涵義，在抽象意義上指向誠信的道德，在具體維度上指向對未來風險具有預警作用的經濟償付能力。

王瑞雪（2017）指出“信用”的概念層次并不限于道德和經濟兩個方面，而是具有更豐富的內涵結構。

（二）黑名單

張家宇從經濟法語境中將“黑名單”界定為政府對經營者、經營者對消費者的嚴重違法、違約等不良行為，予以記錄，通過公開曝光，限制、剝奪其權利等措施進行懲戒的規則。

范偉提出，行政“黑名單”制度是指行政機關通過對違反法律法規等規定行為的主體設置“不良信息記錄”，以一定方式向社會公布，并對其相關行為或權利予以限制的綜合監管措施。

二、行政“黑名單制度”法治化動因分析

徐曉明（2018）從三方面論證行政“黑名單”制度法治化所面臨的現實背景。1.認知背景：理念的未定型化對黑名單制度共識提出現實需求。對于黑名單制度的性質與內涵等一些基礎性問題在實踐中并沒有達成共識。2.政策背景：信用體系建設深化對黑名單制度供給提出現實需求。3.實踐背景：實踐的泛化無序對黑名單制度法治化提出現實需求。

王青斌（2012）針對我國誠信危機形成的原因，提出有效治理社會誠信危機，除了要在道德教育中強化誠信理念之外，更為重要的是要通過完善法律制度來建立起一個基于協同政府理論、公眾參與理論能夠有效遏制社會失信行為的誠信體系。

王瑞雪（2017）中指出信用工具正是在監管機構應對紛繁復雜的監管任務、尋求有效事中事后監管手段的背景下興起的。從三個角度進行分析信用工具興起的背景及制度功能。1.公共治理與治理工具創新。治理主體多元化、治理工具多元化的趨勢明顯。2.科技發展與國家信息義務的深化。政府發掘以“信用”為核心的一系列監管工具，與信息時代政府任務的變遷具有深刻關聯。3.確保行政義務履行制度的新發展。

三、行政“黑名單制度”法律屬性既有學說研究

目前行政黑名單制度法律屬性研究，依照關注重心的不同，學術界提出多種學說參考，主要有以下幾方面的研究：

（一）行政行為說

姜明安（2011）說明行政黑名單的發布是一種行政行為。首先，行政黑名單的實施主體是行政機關及行依法授權的機關或者社會組織，或者行政機關依法委托的機關;其次，實施行政黑名單的行為，是一種行使職權的行為;最后行使行政黑名單是為了去達到為公共利益服務的目的。

（二）行政處罰說

胡建淼認為黑名單行為對四種類型都兼而有之，故將行政黑名單制度定性為行政處罰。行政處罰說主要側重于關注行政黑名單制度中懲戒行為的制裁效果。行政處罰所包括的精神罰、財產罰、資格罰和人身罰等處罰功能，“黑名單”行為都兼而有之。

還有學者結合其早年間建構的行政處罰形式判斷標準和實質判斷標準，將行政黑名單制度定性為“行政處罰”。

（三）行政強制說

章志遠（2012）《作為行政強制執行手段的違法事實公布》：從行政強制執行手段的角度對違法事實公布性質進行研究，違法事實公布本身并不對違法行為人直接帶來法律上的不利，而是通過對違法行為人的社會非難造成其心理上的壓力， 迫使其履行行政法上的義務， 屬于一類確保義務履行的間接強制手段。

施立棟（2012）將行政黑名單作為違法事實公布的近似概念，并梳理出其他近似概念如公布違法事實、公布違法信息、違法信息公布、風險公告、行政曝光、公共警告、行政公告、公告違法行為等。

（四）行政指導說

持“行政指導說”的學者認為“黑名單”的發布雖然是借以信息公開的外觀，但其行為事實上是一種風險預警，又因其披著公眾自愿的外觀，不要求選擇上的必然性，所以從這一角度將行政“黑名單”制度界定為一種行政指導行為。

（五）多重屬性論

劉平、史莉莉將行政黑名單根據功能分為了四大類：懲罰、警示、備案、普法性功能四類，按照功能定位的不同，將行政黑名單制度分為懲罰性、警示性、備案類和普法類行政黑名單制度。

范偉學者（2018）分為四種過程行為組成的復合型行政活動方式：列入行為、列入行為、公布行為、懲戒行為，法律性質分別為外部行政程序或是多階段行政行為之前階段行政行為、具體行政行為或是內部行政行為、行政事實行為、行政處罰。

（六）信息公開說

張佳宇依照是否公開和限權，將行政黑名單制度分為公開的限權的行政黑名單制度和不公開的不限權的行政黑名單制度。其相對應的法律屬性分別為法律責任和監管手段（防范措施）。

四、簡要評論

總的來說，在我國目前現行的行政“黑名單”制度中，以下法律問題尤其值得關注：

（一）行政黑名單制度專門立法的缺失及立法層級過低

專門立法數量少將導致行政黑名單制度沒有完整的法律依據。立法層級的過低，將導致地方立法沒有統一的上位法規范，從而導致地方立法的混亂，標準不統一，進而造成執行困難的狀況。

（二）實體正義無法得到切實保障。

當前“黑名單”的記錄、發布上大多是按照各自的管理辦法來操作的，這體現出的是規制對象與被規制對象間的權力失衡，嚴重違背了權力制約與權利保障相一致、權利與義務相結合的法理基礎。

（三）規范性的程序規定缺失。

在行政“黑名單”制度的運行過程中，行政主體要始終秉持公開、公正、公平、參與、效率的基本原則，合理制定并嚴格遵守包括回避、聽證、信息公開、說明理由等在內的行政程序制度要求，然而此類程序性的規定在當下的制度運行中卻存在很大的缺陷。

（四）權利救濟渠道不暢通。

公民所享有的合法權利如果得不到有效的保障，那么這些所謂的權利無異于形同虛設。由于理論界和實務界對這一制度的內容理解存在較大差異，特別是對這一制度的定性爭議，直接影響到了被侵權后的救濟途徑的選擇，實踐中也出現了很多投訴無門、起訴不被受理的尷尬局面。

參考文獻：

[1]王瑞雪.政府規制中的信用工具研究[J].中國法學。2017（04）：159-174.

[2]王培章， 楊宜勇， 毛壽龍. 議題一國家治理體系現代化與信用中國[J].人民論壇， 2018（3）： 46-49.

[3]徐曉明.行政黑名單制度：性質定位、缺陷反思與法律規制[J].浙江學刊，2018（06）：73-80.

作者單位：西北政法大學行政法學院