從國際合作框架角度淺談全球教育治理

徐鵬博

【摘 要】面對日益加強的全球化趨勢，各國的政治，經濟，文化融合的速度正在日益加快。無論是從全球治理的質量，還是從本國發展的角度，全球教育治理這一課題都是不可忽略的一個跟基性話題。如何在新形勢下，把握好教育的發展，人才的培養，處理好教育資源分配的各種矛盾，是每一個國家所面臨的共同問題，本文意在探討全球教育治理的發展，以及未來可能面臨的挑戰，為中國更好地參與全球教育治理提供些許思路。

【關鍵詞】全球化;教育資源;人才;中國參與;治理

一、全球教育治理的發展背景

冷戰之后，國前總理威利·勃蘭特（Willy Brandt）提議在時任聯合國秘書長布特羅斯·布特羅斯-加利（Boutros Boutros-Ghali）的大力支持下，聯合國成立了全球治理委員會（Commission on Global Governance）。經過不斷的磨合，學術與實踐上的不斷開拓，全球治理這一概念逐漸被世界上的國家所接受。加拿大學者卡倫·芒迪，是全球教育治理領域的先驅人物之一，他早在1998年就接受了，約翰·杰拉德·魯格的教育多邊化理念，從這里我們不難總結出全球教育治理的發展其實植根于全球治理本身，而其背后的推動力則是全球經濟，政治，貿易的大融合?？傊澜绺鲊媾R的諸多問題不斷趨于全球化，依靠某個大國獨自發揮作用的時代已經過去。那么各個國其實期待著能在新制度，新秩序形成的當今世界，把握先機，同時也期待著，能吸收他國教育治理的先進經驗，解決國內的如教育資源分配不均，教育質量難以提高等問題。在這樣的新形勢下，國際組織，逐漸扮演起了重要的橋梁紐帶的作用。聯合國教科文組織全民教育全球監測報告《消除不平等：治理緣何重要》（Overcoming inequality：why governance matters），教育治理（education governance）不僅涉及一個國家的教育行政和管理系統，而且還與政策制定。像類似的評估性，指導性文件給各個國家的在教育領域的發展指明了方向，其在全球教育領域領導力正在日益彰顯，不僅僅因為聯合國重新強調了教科文組織在教育領域的領導地位，還因為它發出的實質性倡議，如“全民教育全球行動計劃”為發展中國家與發達國家的教育交流奠定了基礎，使得發達國家可以向發展中國家輸出教育層面的幫助，有學者評價聯合國教科文組織是唯一一個以綜合性方法解決教育問題的國際性組織。于是在這樣的多方努力之下，和時間的累積之中，我們基本可以看清全球教育治理發展的基本源頭與框架，也基本可以理解全球教育治理背后的時代需要。

二、當前全球教育治理框架的評價

目前各國參與全球教育治理的路徑，大致可以總結為，多邊協議，教育論壇，國際組織為導向的倡議。講類似的框架可以分為兩類：一類是針對高等教育，注重后備人才的就業，深造等如《亞太地區承認高等教育學歷、文憑與學位的地區公約》，另一類是著重強調教育的平等性，強調弱勢群體的保護，貧窮地區的教育扶持，如2000年的世界教育論壇所通過的《達喀爾綱領》。前一個框架我們簡稱為《公約》是在1983年的國際會議上由33個國家簽署的，該會議由聯合國教科文組織在泰國曼谷召開，《公約》在1985年10月23日開始生效，該條約旨在推動亞太地區高等教育學歷，文憑等互相承認，使締約國現有的教育手段未了共同的利益能充分有效的利用，保證教師，學生研究工作者能最大限度的自由流動，減輕國外培訓人員歸國遇到的壓力。從條約的本質內容來理解，這種認同指的是保證該人員繼續學習和就業的權利，兩項內容并。且條約的實施應該在國家的憲法和法律框架之下，這就給締約國留出了一定靈活調整的空間，可以說是減輕了締約國實施的壓力，在條約之下，各國高等學校可以制定嚴格的入學條件，測試項目等，這也一定程度保證了人才的質量。 但是從目前來看，條約若想正常實施，單單只靠一直空文是沒有用的，它需要大背景下的宏觀調整，就其涉及的，深造與就業兩項內容其實潛在地要求了亞太地區，就業市場的自由化因而只靠教育部門的努力是遠遠不夠的，還需要各國勞動就業部門的積極配合，已經市場監管部門的協調，而這在亞太地區其實是很有挑戰的。

相比于《公約》，《達喀爾綱領》注重實現全民教育，在2000年的達喀爾世界教育論壇上，委員會起草了《達喀爾行動綱領》，提出六項全民教育目標且評價了全球教育的現狀。值得一提的是，《達喀爾綱領》的一項重點關注領域便是基礎教育領域，自《達喀爾綱領》實施以來，全球在基礎教育方面進行的扶持性幫助呈現積極態勢，然而在《達喀爾綱領》之前尤其是1990年左右，全球對于基礎教育領域扶持不足，其主要原因是，相比于基礎教育，國家對技術性人才的需求更大，因而更多資金流向了職業技術教育領域，1981-1986年，初等教育援助投入為平均每年1.813億美元，僅占年均教育援助投入數額的4.3%，約2/3來自多邊機構，且整體上逐年下降，其中32%被分配到低收入國家（生均0.87美元），57%被分配到中低等收入國家（生均0.99美元）。自《達喀爾綱領》實施之后，全球基礎教育援助明顯上升，2002-2014年間基礎教育援助支出占比大體穩定在 40%～44%，年平均占比約41.8%。進入21世紀之后基礎教育的重要性更是得到世界范圍內的國家的承認。

三、未來全球教育治理的挑戰以及中國參與

目前我們參與全球教育治理的各方主要包括，國家，國際組織，企業，實際上全球教育治理領域仍存在非系統性，非體系性而且全球治理的背景下許多條約和倡議相互并不具有太多聯動性。而聯合國教科文組織，其實更多也只是發揮平臺性作用，也并沒有實質性的限制。我們現有的全球教育路徑其實包括，條約，標準制定（如PISA），目標制定（SDG4），但是問題是以上提到的路徑對于各個主權國家約束力都相對較小，各國的發展情況不同，若想適用統一標準，恐怕短期內難以實現，并且因為涉及到主權與內政問題，在教育領域有諸多敏感且根本的內容國際組織例如聯合國教科文組織沒有辦法深入進行監督或是管理。一些欠發達或是貧困地區仍然面臨著難以解決的教育資助不足，以及教育資源分配不平等的問題，具體到每個國家，情況都各有不同，如在中國的偏遠山區，教育資金不足，并且師資短缺，單靠一些志愿者或是公益項目難以解決這一個長期且系統性的問題，因而全球教育治理如何能深入到這些具體區域，能真正制造出一張系統且科學的網絡，這對所有參與者來講都是巨大的挑戰。

四、結論

從目前全球教育治理格局來看，各個主體并沒有忽視這一主題的重要性，并且在聯合國教科文為主要領導機構之一的全球教育治理框架當中，我們可以看到分層次的教育治理路徑，并且可以在一定時間范圍內期待其教育目標的逐步實現。雖然對于個別貧困地區教育資助需求比例還是沒有實質改善，但是隨著全球化與國家交互水平提升，教育水平的基線已經有了明顯改善，尤其各大教育治理的倡議，使更多國家意識到并參與到這一對后代發展有無可比擬影響力的領域中來。盡管目前全球教育治理還面臨著諸多挑戰，但是隨著經濟水平和國家間交互能力的不斷提高，全球教育治理將有可能在不遠的未來不斷系統化發展為具有前瞻性且關鍵效用的全球治理藍圖之一。

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