淺議新型煙草制品市場監管問題及對策

王成

摘 要：近年來，電子煙、加熱不燃燒產品等新型煙草制品，以時尚、便利、減害、替煙等宣傳特征打入市場，并迅速取得了年輕人群體的喜愛，發展十分迅速。本文從新型煙草制品發展中存在問題入手，分析了加強監管的必要性，并結合煙草行業實際，提出了針對性監管建議。

關鍵詞：新型煙草制品;電子煙;監管

中圖分類號：D922.294文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0167-02

2003年，自第一款量產電子煙“如煙”上市以來，新型煙草制品（俗稱“電子煙”）市場逐年成倍增長，從傳統煙草公司到互聯網企業，巨頭紛紛涌入這一賽道，全球市場競爭如火如荼，成為煙草行業未來的一種發展趨勢。在國外競爭日益激烈的情況下，較多廠家將目光投向了卷煙消費者眾多的中國市場。當前，淘寶、京東均有大量電子煙銷售店家，微信等平臺也存在銷售走私煙彈的經營者，北京、廣州、深圳等城市還開設了實體體驗店，聚集了大量的擁躉，分流了較多卷煙消費者。但爆炸性增長的新型煙草制品市場也呈現出較多的問題和隱患，需要政府部門采取及時有效的監管措施，才能保障消費安全。

一、新型煙草制品的種類

新型煙草制品通常是指外形類似于傳統卷煙，使用者采用傳統吸煙方式，把通過超聲、震動、加熱、離心等方式霧化的化學混合物吸入肺部的產品或裝置[1-2]，大多含有煙草或尼古丁成份。其發展經歷了從小煙→eGo類→大煙的變遷，一般由煙具和煙彈組成[3]。

目前國內對新型煙草制品主要分為三大類：

一是加熱不燃燒產品：煙具配合煙彈使用，煙彈由煙葉或煙草提取物經加工制成，最大程度還原傳統卷煙的口感和擊喉感，吸食體驗接近傳統卷煙。市場常見的IQOS、PLOOM、TECH等品牌均為此類型。

二是無煙氣煙草制品：通常包括嚼煙和鼻煙，市場上相對較少。

三是電子煙：煙具將具有煙草香味的煙油霧化，通過在煙油中添加煙堿、尼古丁模仿傳統卷煙，但口感仍與傳統卷煙差異較大。各品牌煙油成分各不相同，多含有尼古丁鹽，兼具薄荷、巧克力等多種口味。國內電商平臺在售的新型煙草制品多為這一類型，主要宣傳替煙、戒煙等功效，包括國外Juul以及深圳的國產品牌。

二、強化新型煙草制品產銷監管的必要性

新型煙草制品問世只有十多年時間，仍處于野蠻生長的階段，新創企業和品牌層出不窮，新事物的發展也帶來了諸多問題，既需要行業自身的約束，也需要政府相關部門完善監管措施。

（一）作用爭議大

新型煙草制品往往以危害低、不成癮、便利、口味豐富等特點進行宣傳，并強調其過濾了傳統煙草產品的多種有害物質，對環境友好，不影響他人。然而，歐洲心臟病學會等機構研究發現“霧化尼古丁對交感神經的刺激會導致心臟不規則跳動及血壓升高，并且可能對血管壁造成長期有害影響”。[4]戒煙的作用亦因人而異，吸煙者可能成為傳統煙草和電子煙的雙重成癮者，更有較多年輕人甚至未成年人初次嘗試煙草選擇電子煙，并因其上手快、口味多上癮。

（二）安全性難以保證

吸食新型煙草制品相比傳統煙草無明火，故較多支持者認為吸食新型煙草制品更安全，會減少吸煙導致的火災發生。但由于技術尚不成熟，新型煙草制品仍存在很多的質量問題，包括電池的質量與使用、煙油成分不明、產品標識不全、霧化或加熱過程爆炸等等。特別是互聯網銷售主流環境下，新型煙草制品質量良莠不齊，有些甚至是三無產品，都可能危害消費者人身安全。

（三）標準不統一

目前國內僅有深圳出入境檢驗檢疫局發布的“電子煙霧化液產品通用技術要求”，但不屬于國家標準。由于準入門檻低，行業聚集了大批初創者，2018年以來，多家機構投資了不同的電子煙創業者，一些互聯網企業也進入這一行業，如錘子科技核心成員創立的“FLOW福祿”、同道大叔等媒體創始人推出的“靈犀LINX”等等。多方涌入的同時，進一步凸顯了新型煙草制品標準缺位、企業發展不均衡、行業惡行競爭嚴重的問題，不利于行業持續長久健康發展。[5]

三、國外對新型煙草制品監管的經驗

2015年，世界衛生組織在全球煙草流行報告中將新型煙草制品歸入非煙草形式的尼古丁使用，據其2017年統計，全球有52個國家立法管制電子尼古丁傳送系統（ENDS，electronic nicotine delivery system），其中2/3作為治療或消費產品，1/3作為煙草制品。[6-7]

就全球范圍來看，有些國家或地區將電子煙視為醫藥產品，并以煙油是否含尼古丁或煙草提取物作為判斷標準;有些將其視為煙草制品予以全面管制;還有一些將其視為普通消費品。我國香港地區已于2月13日向立法會提交條例草案，建議禁止進口、制造、售賣、分發和宣傳電子煙和加熱煙等產品。

四、加強新型煙草制品市場監管的建議

我國現有煙草專賣體制下，對煙草專賣品的概念中并無直接列舉新型煙草制品。而在藥品定義中，新型煙草制品所宣傳的戒煙功能難以確定療效，也并不符合藥品的主要特征。因此，我國大陸地區對電子煙監管主管部門未明確，定位較為模糊，生產也屬于“三無”狀態。可以考慮從以下三個方面入手強化監管：

（一）建立新型煙草制品分類和生產統一標準

研究者通常將新型煙草制品分為三類，但分類和定義尚未形成國家標準，不利于明確政府部門監管職責。在準入方面，建立嚴格的生產審批制度，生產新型煙草制品必須登記備案產品，申報產品潛在有害成分，經批準方可投產。在生產質量管控方面，明確關于包裝標識、電池材料安全性、原料成分標注、煙支密封、防兒童開啟等方面國家標準，并強制明示煙堿含量級和注明健康風險提示，確保市面在售產品質量，保障消費安全。

（二）明確新型煙草制品分類和主管部門

根據現行法律法規，加熱不燃燒煙草制品、無煙氣煙草制品本質仍為煙草成分，屬于煙草專賣品，應由國家專賣專營。電子煙應根據其分類、主要成分、發展形態區別定義，由于其消耗的煙堿大多源于煙草，抽吸狀態和動機與傳統卷煙相似，為避免部門間相互推諉、九龍治水的情況發生，也應并入煙草制品進行管理。鑒于國家煙草專賣局在卷煙管控方面有豐富的行政經驗，專賣成效顯著，可完善立法，明確電子煙為類煙產品，并入傳統煙草行業由國家煙草專賣局統一管理。

（三）完善宣傳、購買和使用要求

加強宣傳力度，強化社會公眾對新型煙草制品的認知，特別是告知未成年人新型煙草制品的危害，減少出于新奇、嘗鮮目的產生的需求。明確新型煙草制品生產商不得在產品作用方面美化、夸大宣傳，不得宣傳未經研究證實的功效。購買方面，限制未成年人購買含尼古丁電子煙，對網上、自動售貨機、實體店出售新型煙草制品均要求購買者出示身份證件，設置最低購買年齡。使用方面，與傳統煙草產品一樣，限制在公共場合吸食。

五、結語

總體來說，新型煙草制品所宣傳功效大多未經研究證實，且由于生產廠家眾多、新產品層出不窮、質量參差不齊，極有必要加強對新型煙草制品產銷的監管，以保護消費者權益。應平衡多方利益關系，統一行業生產標準，明確主管部門，強化監管職責，才能最終促進我國新型煙草制品行業走得更好更遠。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]李保江.全球電子煙市場發展_主要爭議及政府管制[J].中國煙草學報，2014（04）：101-107.

[2]洪群業，等.國內電子煙專利技術分析[J].煙草科技，2018：1-16.

[3]王福山，陳麗媛，張蒙蒙.電子煙從中國制造走向中國創造[J].消費電子，2017（04）：38-43.

[4]張瑩.電子煙并非無害新研究增添證據[J].廣西質量監督導報，2017（03）：9.

[5]王耀.電子煙發展現狀及未來研究思路[J].中國科技信息，2017（09）：49-50.

[6]夏英華，等.電子煙對人體健康影響及其管控進展[J].中國公共衛生，2018：1-3.

[7]埃里克·費爾德曼.芻議中國電子煙監管[J].中國煙草學報，2015（277）：76-85.