我國扶貧小額信貸“因貸致貧”問題研究

吳建龍

摘要：目前，金融扶貧已成為我國扶貧的主要政策，在幫助貧困群眾脫貧致富、增強貧困戶內生動力、推動貧困地區金融市場發育、改善鄉村治理等方面取得明顯成效。但作為審計工作者，個人在金融扶貧小額貸款的審計中發現存在部分貧困戶“因貸致貧”“過度負債”現象，導致貧困程度進一步加深。本文將梳理此類現象產生的原因、存在的問題、提出相關建議，來給予扶貧小額貸款在實踐中一定指導，讓金融扶貧政策發揮更加有效的作用，避免產生政策失效甚至負效。

關鍵詞：扶貧小額信貸;因貸致貧

我國金融機構扶貧小額貸款投放始于2016年，2017年逐步起步，2018至2019年貸款發放金額和結存規模將達到一個頂峰。預計2020年及以后將逐步達到還款的高峰期并開始下降。在審計實際工作中筆者發現，存在部分貧困戶“因貸致貧”“過度負債”現象，特別是部分地方性銀行扶貧小額信貸不良貸款率高達30%或者以上，一方面嚴重影響了整個國家脫貧攻堅工作的推進，另一方面也給本身貧困的貧困戶家庭帶來了更加深刻的貧困。

1.我國扶貧小額信貸定義概述

中國人民銀行對扶貧小額信貸的定義為：向有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶（含已脫貧的貧困戶）發放的用于其發展生產經營的小額信用貸款。其政策要點是“5萬元以下、3年期以內、免擔保免抵押、基準利率放貸、財政貼息、縣建風險補償金”。堅持的原則是：戶借、戶用、戶還。且銀行機構應綜合考慮借款人自身條件、貸款用途、風險補償機制等情況，自主作出貸款決定。

2.“因貸致貧”的分類、問題和原因探析

2.1“因貸致貧”的分類

扶貧小額信貸按照國家相關政策，貸款必須堅持“戶貸、戶用、戶還”。但是在實際扶貧工作中，扶貧小額貸款的存在形式發生了各種異化，存在貸款用途改變、“頂冒名貸款”、“帶資入股”等形式。也導致了因貸致貧的表現形式多樣化。“因貸致貧”個人認為可以分為生產經營失敗、貸款用于消費、被貸款及帶資入股等類型。

2.1.1扶貧小額信貸用于生產經營失敗。貧困戶本身家庭經濟基礎薄弱，生產勞動能力和水平相對比較低，市場拓展營銷水平有限。在面對市場競爭中，往往因為經營水平有限，盲目貸款投入生產經營反而無法賺取收益還產生了嚴重的虧損。

2.1.2扶貧小額信貸用于消費而無力償還。部分貧困戶對扶貧貸款資金認識不足，認為是政府的的救濟金，非貸款。導致部分貧困戶將貸款資金用于建房、購買家電等個人家庭消費支出。從而導致了貸款資金最終無力歸還。

2.1.3貧困戶扶貧小額信貸“被貸款”。部分地區存在貧困戶被貸款的情況。貧困戶本身對金融的認識不足，對政策了解不清楚，有些個人或者企業通過收集貧困戶信息再利用相關信息騙取國家扶貧貸款。最終導致貸款無法歸還，貧困戶成為“債主”。

2.1.4扶貧小額信貸“帶資入股”經營失敗。在扶貧小額信貸的發展歷程中，各級政府為了降低風險，一度大力發展帶資入股扶貧工作。在這種情況下，存在大量企業套取貧困戶及國家扶貧資金并挪用或者肆意揮霍，導致最終貸款逾期，而貧困戶為實際借款主體，成為債務的償還者。

2.2存在的問題及原因探析

導致貧困戶“因貸致貧”、“過度負債”的原因有多種多樣。按照整個扶貧小額信貸流程中三方的角色來劃分，主要原因可以分為貧困戶方面的原因、銀行方面的原因及政府方面原因。

2.2.1貧困戶方面原因：一是生產經營能力與生產經營要求不匹配。我國貧困戶人群中，老弱病殘群體占比非常高，貧困戶自身勞動能力有限，往往與生產經營所需要的勞動技能不匹配，導致生產經營失敗。二是貸款用途發生變更。部分貧困戶對貸款的認識不足，認為是政府的救濟金，因此貸款被用于建房、購買家具、婚娶等消費。部分貧困戶認為我自己本身是貧困戶，不還錢政府也不會把我怎么樣，因此出現了部分貸款資金未用于生產經營而自身本身無其他經濟來源來償還該貸款。

2.2.2銀行方面原因：一是盲目追求業績導致過度授信。貧困戶自身勞動能力弱、技能有限，發展產業屬于家庭式小農產業，如養豬三五頭，養雞三五百，對于資金需求不大。但在實際過程中，銀行一方面迫于政府壓力，往往需要完成一定的扶貧小額信貸投放任務，面對單個客戶消耗同樣的銀行資源前提下，往往頂格五萬元發放，貸款金額嚴重超過貸款需求。二銀行貸款“三查”履職不到位。由于扶貧貸款屬于政策性擔保貸款，對貧困戶準入門檻低，政府有擔保金，銀行批量授信程序簡單，因此部分銀行在授信時三查不盡職，導致貸款被挪用、“頂冒名貸款”“帶資入股”情況屢見不鮮。

2.2.3政府方面原因：一是扶貧小額信貸考核導向異化。2017-2018年，各地政府為了用好金融扶貧政策，鼓勵銀行對貧困戶進度投放貸款，紛紛用行政手段下達扶貧小額貸款投放計劃到各縣域政府、鄉鎮，村委。各級政府再紛紛向銀行施加壓力，要求發放一定額度的扶貧小額信貸。導致扶貧小額貸款亂象叢生。很多貧困戶都是在不了解情況下就被貸款了。二是政策宣傳不到位。扶貧貸款政策比較多，政策也一直在變化調整，且各個地區依據各地實際情況進行了調整，一方面存在政策信息滯后的情況，一方面信息宣傳的主力宣傳員基本屬于鄉鎮一級人員，本身對金融扶貧政策自身掌握不清晰不清楚，加上貧困戶本身文化水平低，金融知識有限。因此，在扶貧政策宣傳過程中，貧困戶對扶貧政策知之甚少。三是政府代償不及時。在中央多項文件中反復提到，對于扶貧小額信貸不良貸款要及時代償。在實際情況中，目前符合代償條件未代償的高達80%左右，一方面原因為各地政府財政壓力大，代償困難，一方面擔心開啟了第一筆代償，后續有更多的貧困戶不還款，等著政府還款。目前政府處于兩頭難。

3.相關對策建議

2019年，我國金融扶貧工作已經進行了下半場，目前面臨的主要矛盾是處理好即將到期的大量小額扶貧貸款，做好平穩過度，化解不良，收貸將成為未來三年的金融扶貧工作的主要首要任務。面對貧困戶“因貸致貧”“過度授信”的問題，筆者覺得可以從一下幾個方面進行解決：

3.1政府機構樹立正確的扶貧考核導向

考核導向是指揮棒，政府怎么考核，銀行和基層扶貧工作者就怎么干。扶貧小額貸款對象必須的有貸款意愿、有就業創業潛質、技能素質和一定還款能力的建檔立卡貧困戶，而不是“老弱病殘”群體。政府一方面要加強對貧困戶發展產業的能力、技能的調查摸底，一方面要對不符合要求的堅決不允許貸款，做好審批推薦工作。做到符合條件的按照需求進行支持，不符合條件的勸導不予支持。避免不切實際的一刀切的下指標及要求銀行撒胡椒粉式放貸。

3.2建立貧困戶創業技術指導幫扶團隊

貧困戶發展生產經營，首先要解決的是技術問題，比如種植技術，養殖技術等等。各地方政府可以組建專業的生產技術指導小組，分片包干負責各鄉鎮，和各區域貧困戶建立一對一的幫扶關系，定期實地指導生產經營發展，解決貧困戶發展的技術問題。在解決技術問題同時協助解決銷售渠道問題。

3.3多方加強對扶貧小額信貸政策宣傳

一是政府加強扶貧小額信貸政策的宣傳力度，特別要求講清楚“戶貸、戶用、戶還”。貸款不是救濟金，是需要歸還的。二是銀行在貸款的時候加強客戶資質審核，嚴格控制客戶準入，對不符合要求的客戶禁止準入。同時對符合要求的借款人要告訴客戶貸款的基本要素，什么時候歸還，貸款不能挪作他用。各方都需要把貸款的屬性講清楚講明白。

3.4政府及時履行代償責任

縣域政府履行代償職責是中央文件要求，亦是國家脫貧攻堅對正常生產經營失敗的貧困戶的認可。各級縣域政府應該在摸清情況的前提下，對符合正常生產經營失敗的客戶進行及時代償，避免部分貧困戶再度貧困。對把貸款資金用于消費及惡意逃費債務的要督促及時還款，動用各方力量化解相關貧困戶因貸致貧問題。

4.結語

脫貧攻堅是全面實現小康社會的關鍵一步，是新中國對全世界做出的莊嚴承諾，在全面脫貧致富奔小康的路上，小額扶貧信貸作為金融扶貧的主要抓手，用好扶貧小額信貸政策，讓它成為助力脫貧的利器，不應該成為貧困戶再次貧困的因素之一。

參考文獻：

[1]關于創新發展扶貧小額信貸的指導意見（國開辦發〔2014〕78號）.

[2]關于促進扶貧小額信貸健康發展的通知（銀監發〔2017〕42號.

[3]關于進一步規范和完善扶貧小額信貸管理的通知

（銀保監發〔2019〕24號）.