對行政協議判定標準的檢討與完善建議

吳堯程

摘 要：在公私合作、服務行政的大背景下，行政協議因其具有協商性強、自主性強、效率高、成本低等優勢受到廣泛的歡迎，也正因此，出現了許多與行政協議有關的糾紛。為了回應這樣的社會現象，2014年《中華人民共和國行政訴訟法》進行了修改，修改后相關法律將行政協議直接納入相關行政訴訟范圍內，在《適用解釋》的條文中也對行政協議進行了細化的定義與列舉。本文首先分析了現行立法對于行政協議的判定標準及其存在的問題，進而針對此類問題，提出了去除行政協議判定中“在法定職責范圍內”的表述，謹慎采用“公共利益”這一概念的建議。這樣才能夠更好地監督行政機關的行政行為，幫助行政協議的司法審查更加順利地進行、更好地保護相對人的合法權益。

關鍵詞：行政協議；判定標準；行政訴訟

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）05-0070-02

一、問題的提出

隨著近年來國家越來越強調社會福利、公私合作的理念，強制行政、單方行政正在逐步向合意、合作行政轉變[1]，而行政協議（理論界亦稱之為行政合同或是行政契約）也成為頗受歡迎的一種行政管理方式，作為理論界的“新寵”，與其相關的一系列問題尤其是行政協議的判定標準、行政協議是否應當被納入行政訴訟的范圍受到學術界的高度重視[2]。直至2014年《中華人民共和國行政訴訟法》中重新修訂和明確了相關的行政協議，將其劃歸到行政訴訟的受案范圍內，內容中主要提出了兩類協議，第一類房屋征收征用補償協議；第二類即政府特許經營協議和土地協議，然后在2015年關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋中（簡稱為《適用解釋》），第十一條到第十六條對有關行政協議的問題進行了釋明，自此，有關行政協議的判定標準問題有了一個大致的法律依據，在司法實踐中也有了很多的經驗積累。目前，法官在司法審判中判定一項協議的性質依然主要依據的是《中華人民共和國行政訴訟法》與《適用解釋》的相關規定，而其中最重要的就是對于行政協議的定性以及對于行政協議的具體列舉，《適用解釋》第十一條對于行政協議含義的界定關鍵詞主要有：行政機關、公共利益或行政管理目的、法定職責范圍內以及行政法上的權利義務內容，而除了“要符合行政法上的權利義務”這一項以外，該表述與先前的一些地方行政程序立法對于行政協議的定義其實并無實質差別，而此項判定標準在司法實踐中也存在頗多問題，特別是其中的“在法定職責范圍內”的要求，頗為理論界所詬病[3]。那么，行政協議難以判定的癥結何在？現今立法中對于行政協議的定性以及行政協議的判定標準存在哪些問題？我們又應當遵循何種方法去破解這些難題？本文從這些問題出發，基于《中華人民共和國行政訴訟法》和《適用解釋》中的相關規定，對行政協議的判定標準問題進行反思和討論。

二、現行立法對于行政協議的判定標準及其存在的問題

（一）沒有區分行政協議的成立要件及合法要件

《適用解釋》在界定行政協議的過程中加入了相關“在法定職責范圍內”的一些表述，單是在表述中我們發現沒有正確地區分行政協議的成立要件與合法要件，按照此種邏輯，行政機關在法定職責外與另一方主體訂立的協議不可能被定性為行政協議，這顯然是說不通的，如果行政機關在法定職責外與另一方主體訂立了行政協議，其當然應當屬于行政協議的范疇，因為缺乏相應的職責影響的只是協議的效力而非協議的性質。另外，如果按照《適用解釋》將“在法定職責范圍內”作為行政協議的判定標準之一，勢必會帶來一系列的后果，比如：會不合理地使部分行政協議糾紛被排除在司法審查的大門之外，不利于當事人的權利救濟。對《適用解釋》中加入此要求的理由，江必新副院長在書中主要提出過為了正確引導行政機關能夠依法主動簽訂相關行政協議，并不能單純地認為只要是行政協議就都屬于法定職責范圍內；是否真正的屬于法定職責范圍必須進行行政復議和行政訴訟來進行再次認定[4]?？梢娊匦赂痹洪L的本意也不是為了將“在法定職責范圍內”作為判定行政協議的要件之一，而是為了鼓勵行政機關依法簽訂協議，但在實踐中畢竟不可能要求所有的法官去攻讀專著來了解立法者的原意，大部分法官在作出裁決時主要還是依據法條和司法解釋的規定，所以這樣的表述可能非但無法促使行政機關依法履行職責，反而會使司法實務對于行政協議的認定陷入混亂。

（二）行政協議目的規定的虛化

目的標準一直是判定行政協議的一個重要標準，也被學者們作為實質標準之一進行討論?！哆m用解釋》規定的行政協議主要目的是有效地實現公共利益來完成行政管理目標，而公共利益本身就是一個非常不確定的概念，在不同的情境下公共利益的內涵和外延可能會發生轉變，學界也常有對于公共利益具體內涵的討論，但始終沒有一個很好的方式去界定。而在立法的過程中，采取不確定的概念無疑會增加司法實踐中的難度，尤其是對于行政協議的判定這樣一個難題而言，事實上，現實生活中行政機關假借公共利益目的獲取某種利益、侵害相對人權益的例子比比皆是[5]，因此，如果采用公共利益這樣一個概念作為行政協議判定標準中的目的標準，可能會導致目的標準的虛化，無法起到幫助判定協議性質的作用。

三、對于完善判定標準幾點建議

（一）去除行政協議判定中“在法定職責范圍內”的表述

目前《適用解釋》中關于“法定職責內”的表述，大大拔高了將一項協議確定為行政協議的標準，使得大量的行政協議糾紛無法進入訴訟渠道，當事人的權益無法受到保護，給司法實務審理與行政協議有關的案件帶來了許多困惑。所以，最好的解決方式就是在后續的立法中將此要求從行政協議的定義之中刪去，這對保護當事人合法權益、提高行政訴訟效率、增強司法審判的可操作性都具有很大幫助[6]。其實，在司法實踐中已有法官對“在法定職責范圍內”作變通理解的案例存在，例如在韓甲文訴黑龍江省肇源縣人民政府行政協議案中[7]，最高人民法院對息訴罷訪協議屬于行政訴訟進行了肯定，其主要的裁判理由是上訪人與行政機關之間簽訂了息訴罷訪協議，實質上為了保證社會和諧發展，滿足公共利益和真正的實現行政管理職能的需要才能這樣做的，主要根據屬地主義的相關原則在相應的職權范圍內行政機關與上訪人簽訂的協議中關于政府出錢或提供其他好處、上訪人息訴罷訪等，都是屬于可以訴訟的行政協議劃歸的范疇。筆者認為無論是裁判理由還是郭修江法官的觀點其實都已經對“在法定職責范圍內”作了變通的理解，沒有將其作為行政協議判定的必需條件，因為《信訪條例》并沒有給予行政機關通過行政協議的方式處理信訪事宜的權力，也就是說，行政機關在本案中與另一方當事人簽訂行政協議的行為已經超出了法定職權，顯然不符合“在法定職責范圍內”這一要求。但最高人民法院卻另辟蹊徑，通過簽訂協議的目的以及協議具有行政法上的權利義務關系而認可了此協議屬于行政協議的范疇，這無疑已經虛置了“在法定職責范圍內”這一要求，對今后司法機關審理相關案件起到了示范作用。

（二）謹慎采用“公共利益”這一概念

《適用解釋》闡釋簽訂行政協議的目的時，采用了公共利益這一概念，由于這一概念過于寬泛，所以在立法中運用這樣的術語無疑是危險的。公共利益，應當是指不特定的多數人的利益，公共利益最大的特征就應當是其內容的不確定性，這也是由其定義造成的，正因其代表的是不特定多數人的利益，所以公共利益的內容也一定是在不斷變化的，我們很難對其作出準確的界定，所以筆者認為要找到一個放之四海而皆準的公共利益標準是不現實的。所以在我們在對行政協議的判定標準作出規定時，應當慎用公共利益這一概念，較為簡單的方式是去除公共利益這一目的的表述，僅保留行政管理目的，試圖在對具體的行政管理目的作出解釋時使其也符合公共利益的需要；另一種方法是對公共利益作進一步細化的描述以增強其確定性，較為可行的一種方法可能是在司法實踐中對有關行政協議案件涉及的公共利益進行歸納整理，找到一些共同的特征，再以指導性案例的方式對公共利益進行一定的細化，以此來減少公共利益概念的抽象性和不穩定性。

四、結語

2014年修改的《中華人民共和國行政訴訟法》將行政協議納入了行政訴訟的受案范圍，緊接著2015年的《適用解釋》對行政協議做了細化的界定并進行了具體列舉，雖然《適用解釋》已經廢止，但在有關行政協議的專門司法解釋出臺之前，其依然起著重要的參照作用，這二者的出臺無疑都具有里程碑式的意義，緩解了行政協議中央立法空白的窘境。但我們也應清楚地認識到，《適用解釋》中對于行政協議的界定可能還并非完全準確，對行政協議的具體類型的列舉也非常之少，從中影射出的行政協議判定標準也就或多或少存在一些問題，這使得司法實踐中行政協議的判定難題依然存在。當然，任何制度的發展完善都不可能是一蹴而就的，對于行政協議的判定亦是如此，我們唯有通過理論與實踐共同作用來不斷積累經驗[8]，完善行政協議的判定標準，才能夠更好地監督行政機關的行政行為，幫助行政協議的司法審查更加順利地進行、更好地保護相對人的合法權益。

參考文獻：

[1]胡建淼，江利紅.行政法學[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[2]張啟江.行政與協議的融合與沖突——行政協議制度研究三十年[J].時代法學，2016（5）：84.

[3]沈?？?司法解釋中行政協議定義論析——以改造“法定職責范圍內”的表述為中心[J].法學，2017（10）：90.

[4]江必新，梁鳳云.最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].中國法制出版社，2015（341）.

[5]梁上上.公共利益與利益衡量[J].政法論壇，2016（6）：75.

[6]張祺煒，金保陽.行法定職責外行政協議的適法性[J].司法實踐，2018（9）：103.

[7]最高人民法院（2016）最高法行申45號行政裁定.

[8]陳無風.行政協議訴訟：現狀與展望[J].清華法學，2015（2）：36.

（責任編輯：李凌峰）