設區的市地方立法中的地方特色研究

曹蕙

摘 要：2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修正后，賦予所有設區的市地方立法權。地方立法是為滿足地方的“具體情況”和“實際需要”，解決中央無法解決的問題?！读⒎ǚā沸薷囊詠?，設區的市也有較多的地方立法。歷史文化保護法規的數量雖然與城鄉建設、管理和環境保護相比不占優勢，但這個領域內的立法對地方特色的體現更為直接。因此，本文以歷史文化保護立法為分析樣本，從特定領域法規以及地方創制性立法兩方面觀察設區的市的立法在地方特色上的表現。

關鍵詞：地方立法權；設區的市；地方特色；歷史文化保護

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）05-0057-02

2015年《立法法》修改后，第七十二條賦予所有設區的市在城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護三個事項上的地方立法權，在不與憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，設區的市可以在這三個領域內立法。全國人大常委會法制工作委員會主任李適時在第二十一次全國地方立法研討會上的總結中提到：新獲得地方立法權的設區的市“應注重體現地方特色，著力解決當地面臨的實際問題，主要是那些不能通過全國、全省統一立法解決的問題”[1]。在《立法法》賦予設區的市三方面的立法權限中，歷史文化保護的立法數量比其他兩項都要少[2]。盡管如此，歷史文化保護立法卻能直接體現地方特色，也能從中觀察設區的市在獲得地方立法權后，在立法實踐中如何解決其特有問題。

一、歷史文化保護法規立法類別概況

新獲得地方立法權的設區的市在地方立法上屬于新手，經驗相對不足，但其立法活動更能體現《立法法》第七十二條修改后的效果，也能體現地方立法機構對歷史文化保護權限的理解，了解地方立法的側重點。因此本文選取設區的市在歷史文化保護領域內的102部地方性法規作為研究對象，數據來源于北大法寶數據庫，范圍是2019年6月30日前已經批準的地方性法規注1。通過對法規內容的梳理，分為六大類：遺址遺跡保護、歷史文化名城名鎮名村保護、非物質文化遺產保護、古建筑保護、文物保護和傳統工藝保護。根據歷史文化保護法規分類，能看到更多地方特有的立法內容的占比（見表1）。

根據一般與特別的原則，可以將法規分為綜合性法規和特定領域法規，再對這兩方面內的法規進行細分和分析，會更加符合邏輯（見表2）。

通過表1可知，綜合性法規只有歷史文化名城名鎮名村保護、非物質文化遺產保護、文物保護和古建筑保護四類。特定領域法規比綜合性法規多了兩類，即遺址遺跡保護和傳統工藝保護。

二、特定領域法規中地方特色的體現

特定領域的法規是針對特定對象，法規保護的內容更為具體，適用范圍相對來說更為有限，基本能做到一事一議。因此，選擇特定領域內的法規進行分析，更能體現出地方立法在歷史文化保護方面的特殊需求。以遺址遺跡保護法規為例，可以分為戰爭革命遺跡、古跡、考古、工業遺跡、城墻、石窟石刻六大類。從這個分類中就可以看到，僅遺址遺跡保護一項就體現出歷史文化保護法規內容的多樣性，前三個子分類占總類別的68%（見表3）。

與戰爭革命遺址相關的法規數占到了所有遺址遺跡保護法規的25%以上。有的法規保護對象發生在封建社會晚期，如《貴港市太平天國金田起義遺址保護條例》；有的法規是針對具體事件產生的遺址遺跡相關內容，如《百色市百色起義文物保護條例》；有的法規是針對某一時間段內的紅色遺址遺跡，如《巴中市紅軍文物保護條例》中規定的范圍就是與蘇區革命斗爭相關的內容；還有的法規中涉及烈士相關內容，如《汕尾市革命老區紅色資源保護條例》和《濱州市渤海老區革命遺址遺跡保護條例》；還有對抗日戰爭遺址的保護，如《保山市龍陵松山戰役戰場遺址保護條例》。這些法規的保護對象，雖然在大類上都是戰爭革命遺址，但因為時間和空間的不同，每一部法規又都是具體針對不同的保護對象，從中也能看出這些歷史文化遺跡對當地的重要性，如果查看每部法規依據的上位法，又能發現不同地區的立法目的和立法需求也有差別。

與古跡相關的法規占有20%。有的法規是關于文化類，如《南平市朱子文化遺存保護條例》；有的是關于工程類，如《嘉興市大運河世界文化遺產保護條例》；還有的是關于對外交流，如《泉州市海上絲綢之路史跡保護條例》。僅僅是古跡類的法規，也可以再細分至更多的類別，在這里可以看到各地的古跡類型差別很大，而且有很明顯的地域特色和特有的歷史價值，地方在立法時也會特別重視。例如，泉州是被聯合國認定的海上絲綢之路中重要的港口注2，也是國家推行“一帶一路”倡議的重要組成部分?！度菔泻Ｉ辖z綢之路史跡保護條例》也是泉州市在公開征集立法項目時意見高度集中的一部法規，是該市的第一件實體性地方立法[3]。

考古遺跡占所有遺址遺跡保護法規的20%，保護對象則更有地域特點。有古墓葬，如《北海市合浦漢墓群保護條例》；有古城遺址，如《濮陽市戚城遺址保護條例》；有古生物，如《河源市恐龍地質遺跡保護條例》；有史前文化，如《赤峰市紅山文化遺址群保護條例》；有古代重要工藝，如《景德鎮市御窯廠遺址保護管理條例》。由于考古發現的內容都不具普遍性，每一處遺址都有其時空的特點，因此也需要地方立法有針對性地保護這些考古遺跡，彌補中央統一立法無法涉及的部分。

地方立法機構在當地特有的歷史文化保護事項上立法數量增長，說明地方有需求在這個領域內通過立法更好地保護當地特有的歷史文化資源。從立法內容看，體現了各地的立法特點，這些事項目前很難用統一的法律全部囊括進去。有些地方的問題即使有上位法存在，也會因為上位法規定較為宏觀，無法解決地方具體問題，導致無法用現有統一的法律有效解決當地特有的問題。因此，從立法結果看，各地在歷史文化保護領域體現了不同的問題，地方性立法也確實能解決地方的實際問題。

三、地方創制性立法

以《梅州市客家圍龍屋保護條例》第三十二條和《晉城市太行古堡群保護條例》第十二條中規定的入股開發享受收益為例，兩部法規中都允許古建筑的所有人以圍龍屋或古堡入股的方式，參與開發利用，并依法享有收益權。前者還規定允許所有人以現金方式入股參與，這是為了鼓勵客家圍龍屋的所有權人對其所擁有的古建筑進行適當開發、特色經營，增加商業價值，讓更多的人認識到客家圍龍屋的價值所在[4]。后者則在引導機制方面有所創新，規定企業或者個人可以采用出資、租用等方式，參與古堡的開發利用。這樣不僅解決了古堡古民居使用權流轉難的問題，也鼓勵依法通過流轉、征收、租用等方式取得屬于文物建筑的農民房屋及其宅基地使用權。晉城同時也是山西省委省政府確定的全省第一家文物密集區體制機制改革試點城市[5]。從兩部法規的規定看，具體的入股方式也有細微差別，可以說是地方立法者根據當地的需要而選擇的適合本地區的方式，也體現了地區間的差異和地方特點。

四、結語

總體而言，《立法法》賦予設區的市地方立法權后，地方在歷史文化保護領域內的立法數量有增加，立法內容體現了更多的地方特色。正如有學者所說，地方立法體現了法治的具體性和微觀性，“地方和基層將成為中國立法領域最具活力的場域”“也只有把法治推行到地方和基層，才能使民眾真正感受到法治的好處，才會真正理解、擁護法治”[6]。從這個角度看，地方立法中體現出的地方特色正是在往這個方向發展，找到地方特有的緊迫的問題，并通過地方立法來解決這些問題。

參考文獻：

[1]李適時.全面貫徹實施修改后的立法法——在第二十一次全國地方立法研討會上的總結[J].中國人大，2015（21）：21-25.

[2]閆然，毛雨.設區的市地方立法三周年大數據分析報告[J].地方立法研究，2018（5）：26-36.

[3]鄭清賢.反思與突圍：設區的市地方立法特色探尋——以福建省7個設區市立法為分析樣本[J].福建行政學院學報，2017（5）：24-29.

[4]梅州市人民政府網站.《梅州市客家圍龍屋保護條例》解讀[EB/OL].[2018-2-28]https：//www.meizhou.gov.cn/.

[5]城市人民政府.加強太行古堡群保護助推文化產業繁榮[EB/OL].[2019-07-11]http：//www.jcgov.gov.cn/zwgk/wjgg/zcjd/201907/t20190711_398754.shtml.

[6]封麗霞.認真對待地方法治——以地方立法在國家法治建設中的功能定位為視角[J].地方立法研究，2016（1）：21-31

（責任編輯：李凌峰）

注1 該數據收集自北大法寶。在北大法寶網站（https：//www.pkulaw. com/）“高級檢索”界面，選取“地方法規”，效力級別中選擇“設區的市地方性法規”，批準時間選擇“2015年3月15日至2019年6月30日”，收集后整理檢索結果。最后檢索時間為2019年9月15日。

注2 See UNESCO： Quanzhou： a crucial port along the eastern maritime Silk Roads[EB/OL].https：//en.unesco.org/silkroad/content/quanzhou-crucial-portalong-eastern-maritime-silk-roads，最后訪問時間：2019年10月13日。