海洋生態調查在海域使用論證中的作用探究

賈后磊 張翠萍

摘要：黨的十八大明確了推進生態文明建設、建設海洋強國的戰略部署，對現階段海域管理工作提出了新要求。海域使用論證作為海域管理的重要技術支撐，是貫徹落實生態文明建設，合理配置海域資源，實現科學用海、科學管海的重要抓手。海洋生態調查是海域使用論證的重要環節，高質量的海洋生態環境資料提升海域使用論證的科學性和權威性。新形勢下，海洋生態調查也面臨著新挑戰，文章在分析海洋生態調查在海域使用論證中的地位和作用的基礎上，結合新職責和新政策，提出今后海域使用論證中海洋生態調查的優化調整思路，即緊跟職責要求、聚焦生態系統調查、強化岸線資源調查、服務生態保護修復。

關鍵詞：海域使用論證;海洋生態調查;生態系統;生態保護修復

Abstract：To promote the construction of ecological civilization and build a maritime power is China′s state strategy.The works of sea area management must base on that strategy.The demonstration of sea area usage is an important management tool and technical support for the construction of ecological civilization.Marine ecological investigation is an important part of the demonstration of sea area usage.The higher quality of the marine ecological data，the more scientific and authoritative the demonstration of sea area usage has.The status and role of the marine ecological environment investigation were analyzed in this paper.Base on that，the directions of optimizing and adjusting for the marine ecological investigation in the demonstration of sea area use was put forward.These directions included meeting the duty requirements of state，focusing on the ecological system investigation，strengthening the shoreline resources investigation and serving the ecological protection and restoration.

Key words： Demonstration of sea area usage，Marine ecological survey，Ecosystem，Ecological protection and restoration

0 引言

海域使用論證是海域使用管理的一項重要基礎工作，其根本作用在于對項目用海的科學性、合理性和可行性進行論證，為行政審批提供決策依據和技術支撐，是有序開發海洋資源、保護海洋生態環境和保障國家海洋權益的重要手段[1]。海洋生態調查資料是海域使用論證工作的重要基礎資料，為科學論證項目用海自然環境條件的適宜性和社會環境協調性提供重要依據。

黨的十八大提出了大力推進生態文明建設、海洋強國建設的戰略部署，把海洋生態文明建設納入海洋開發總布局中，科學合理開發利用海洋資源，維護海洋自然再生產能力。國家也高度重視生態環境數據質量問題，連續出臺了包括《關于深化環境監測改革 提高環境監測數據質量的意見》等一系列文件。當前，海洋管理領域正深入貫徹落實創新、協調、發展、開放、共享五大發展理念，為貫徹落實黨中央的新要求，需要深刻把握海域使用論證工作發展的新思路，切實提升管理與技術水平，為海洋生態文明建設奠定堅實基礎。作為海域綜合管理的重要內容，在生態文明建設的新形勢下，進行生態現狀調查的優化調整，對海域使用論證工作提供基礎支撐，進一步推進論證制度的科學化有重要意義。

1 海洋生態資料內容

海域使用基礎資料包括社會經濟條件、自然環境條件、海洋資源條件、海洋開發利用現狀和海洋自然災害等。不同用海項目對社會環境、海洋生態環境和自然資源條件都有相應的要求。開展海域使用論證基礎資料調查，獲取海域使用論證所需的信息資料，是海域使用論證的基礎工作。基礎資料的翔實程度、可靠性和時效性等都不同程度地影響海域使用論證結論的科學性。針對不同資料特點，其獲取途徑也有所不同（圖1）。一般海域使用論證基礎資料的獲取主要有3種途徑：收集已有資料、現狀調查和遙感識別。社會經濟概況和自然災害等方面的資料，一般采用收集已有資料的途徑獲取;海域開發利用現狀應進行現場調研和實地勘查;海洋資源主要以資料收集、結合遙感資料進行分析，必要時進行實地補充調查。

海洋生態現狀資料主要包括海洋水文氣象、地形地貌與沖淤、海水水質、海洋沉積物質量、海洋生物質量、海洋生態和海洋自然災害等方面的數據資料[2]。一般是以收集近3年內的能滿足項目海域使用論證需要的資料為主，不能滿足要求時，再開展必要的現場調查。但是不管是收集的現有資料還是現狀調查獲取的資料，均應是由具有國家級、省級計量認證或實驗室認可資質的單位提供的，以確保其可靠性。

2 海洋生態調查在海域使用論證中的地位與作用

2.1 項目用海的基礎資料

當用海項目進行海域使用論證時，首先要對該項目用海區域的生態環境要素進行分析，項目用海生態環境現狀如何;項目用海對周邊海域生態環境是否會帶來新的影響和變化等。為了說明這一系列問題，必須由海洋生態現狀數據做支撐。

開展項目用海周邊海域生態調查，是海域使用論證的重要環節。高質量的生態數據能夠客觀反映海洋水文、地形地貌、海水水質、海洋沉積物和海洋生物概況，為海域使用論證提供專業可靠的信息依據。另外，隨著海洋經濟快速發展，海域開發活動日益增加，收集的歷史資料很難反映海域現狀，也需開展海洋生態調查，掌握項目所在海域生態環境現狀，確保海域使用論證使用的資料具有時效性。同時基于這些生態環境現狀資料，結合項目用海特點，預測項目用海的影響范圍和影響程度，為海域開發利用協調分析、項目用海合理性分析等提供定量分析數據，以降低分析結果的不確定性，保證海域使用論證結論的客觀性和科學性。

2.2 在海域使用論證報告中處于關鍵地位

海洋生態調查資料是海域使用論證報告的基礎資料，滲透于海域使用論證報告的多個章節（圖2）。項目用海影響分析是在生態環境資料分析評價的基礎上，結合項目用海基本情況對項目用海可能引起的生態影響進行預測評估，明確項目用海的環境可行性;項目用海選址資源環境適宜性分析，關注項目所在海域的生態環境、資源稟賦能否滿足項目用海需求，如人工魚礁用海選址應分析海洋物理環境、生物環境、底質類型、海底地形等因素能否滿足其投放和運營要求，是否能促進人工魚礁生態效果[3]。不同海域使用類型的項目用海范圍界定時，其用海平面布置圖是重要依據，同時也應結合地質條件、海底地形等合理確定[4-5]。不同用海方式對海域的影響及不同海域適宜哪種用海方式也是要在充分了解生態環境資料的基礎上，結合影響預測結果和海域開發協調方案，進行綜合判斷。圍填海生態建設方案也應在分析項目所在海域自然稟賦的前提下，選擇適宜的生態建設方案[6]。可見，海域使用論證報告的多個章節與海洋生態環境資料有著不可分割的關系，只有充分了解海域生態環境特征，才能科學合理論證各部分內容，為海域使用論證結論提供科學支撐。

2.3 后評估的背景數據

海域使用后評估是指在海域使用項目投產運行后的一段時間內，對用海項目從用海申請、立項決策到竣工驗收后生產運營全過程各階段工作及其實際產生的社會效益影響、經濟效益影響、生態效益影響和海域使用管理要求的執行情況等進行全方面調查研究活動，檢查是否達到預期目標，并對海域使用管理提出建議和意見[7]。所以，海域使用后評價可以看作是海域使用論證的有效延伸，對合理控制和使用海域資源，保護和改善海域環境，拓展生產力空間布局和增強經濟發展后勁，促進經濟社會近期和長遠的發展有重大意義。

海域使用后評估方法包括單項評估和綜合評估[7]。單項評估主要是采用數據統計分析、地理空間分析、變化對比分析等方法，對海域使用項目的社會、經濟、生態及海域使用管理要求等進行逐項分析評價。綜合評估是在單項評估的基礎上，根據項目用海性質選擇適當的比值權重，綜合評估海域使用項目的社會、經濟、生態及海域使用管理要求等。目前，海域使用后評估多采用綜合評估方法[8-10]。不管采用哪種方法，都需要獲取海域使用論證報告中的生態環境資料，將其作為海域使用前的海域特征背景值，與用海項目實施后的生態環境資料進行對比分析，評估海域使用產生的生態環境效益。同時，也可檢驗海域使用論證報告中生態環境影響預測結果，分析總結海域使用論證存在的問題，完善海域使用論證技術路線方法，提高海域使用論證質量。可見，在海域使用論證階段開展翔實的生態資料調查，也是為海域使用后評估工作提供可靠有效的背景數據。

3 新形勢下海域使用論證中海洋生態調查的思考

3.1 緊跟職責要求

自然資源部的重要職責是“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，更加關注自然資源的節約集約利用和生態環境系統性修復。國務院出臺的《關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知》，提出了更加嚴格管控圍填海的措施。自然資源部聯合國家發展和改革委員會印發了《關于貫徹落實〈國務院關于加強濱海濕地保護 嚴格管控圍填海的通知〉的實施意見》，重點圍繞嚴控新增圍填海造地等提出具體要求。國家對圍填海的管控不斷加強，對生態保護修復的要求不斷強化，海域使用論證工作應緊跟職責要求，體現國家新政策要求。目前，海域使用論證技術導則已啟動修訂工作，為海域使用論證工作服務的海洋生態現狀調查，也應圍繞服務科學論證項目用海合理性和可行性做進一步優化和調整。

3.2 聚焦海洋生態系統調查

黨的十八大報告將生態文明建設提到前所未有的戰略高度。以海洋生態文明為目標，更加注重海洋開發利用與海洋生態保護相結合，將基于生態系統管理的理念納入海域綜合管理，從生態系統結構及資源的可持續利用角度出發來重新認識并管理人類的行為[11]，更強調生態系統的影響[12]。項目用海尤其是圍填海必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以海洋生態系統承載力為約束，以保障海洋生態安全為前提。目前，海域使用論證中開展的生態環境現狀調查，基本是聚焦海洋環境質量評價和環境預測所需的環境要素的調查，針對生態系統的調查和評價較少。在當前國家強化生態用海的背景下，生態環境調查的內容應有所調整和優化，從原來的以環境調查為主轉為以生態系統調查為主（圖3），根據生態系統評價的需要進行詳細、合理的調查，以更好服務海域使用論證工作，更符合基于生態系統海域綜合管理要求。

3.3 強化岸線資源調查

海岸線具有重要的生態功能和資源價值，是海洋經濟發展的“生命線”和“黃金線”，是國民經濟發展的重要支點。“十三五”規劃中提出“促進人與自然和諧共生。有度有序利用自然，調整優化空間結構，劃定農業空間和生態空間保護紅線，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局。”可見，自然岸線在國家生態文明建設的總體布局中，已經上升為與草原、濕地、森林具有同等重要地位的生態空間和自然資源，列為國家生態文明建設的重要目標。《海岸線保護與利用管理辦法》加大了海岸線節約利用的硬約束。《國家海洋局海洋生態文明建設實施方案》提出嚴格限制改變海岸自然屬性的開發利用活動，集中布局確需占用岸線的建設用海，將自然岸線占用長度作為項目用海審查的重要內容。作為項目用海審查的重要依據——海域使用論證，除設置專章論證岸線利用的合理性分析外，針對項目用海所在海域岸線資源變化和利用情況等的調查也要加以明確。海域使用論證中海洋資源資料多以收集為主，但有時收集的資料比較陳舊，很難反映項目用海所在海域的現狀，尤其是岸線資源，有些地區因海岸侵蝕、風暴潮等自然因素影響較大，在短時間內就改變了局部海岸地形，并使海岸線位置迅速發生變化[13-14];還有些海洋經濟發達地區，海域開發活動比較活躍，岸線變化較頻繁。岸線的變化會引起海域水動力條件的改變，進而會對海洋生態環境產生影響[15-17]。了解岸線資源現狀，掌握項目所在海域自然岸線、人工岸線基本情況，分析周邊開發活動利用岸線的特征和功能，有助于項目用海范圍的準確界定和避免用海沖突等問題，也有利于評估岸線利用程度及其生態環境影響狀況，為自然岸線保護、岸線利用合理性分析和修復岸線生態環境等提供重要依據和支撐。

3.4 服務海洋生態保護修復

實施生態保護修復工程，需要以問題和生態功能目標為導向，通過剖析生態環境現狀，從“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念出發，結合區域生態功能定位，認真梳理各生態環境要素方面存在的突出問題，對識別出的問題仔細甄別和分析，深入研究其內在聯系和因果關系，做到對問題的細致識別、全面看待、系統分析、重點突破和統籌解決，摸清生態系統現狀，精準研判生態系統變化趨勢，為生態保護修復和管理打下堅實的基礎。

生態保護修復方案的設計，應建立在對區域生態問題有系統性認識的基礎上，避免出現“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的現象。中醫講究“望聞問切”才能對癥下藥，生態保護修復也應尋根究底才能量體裁衣。即使針對單個用海項目的生態修復，也應基于區域的生態系統來統籌考慮，在了解生態系統現狀，分析各要素特征和生態受損原因的基礎上，診斷生態問題，結合區域特點和生態功能定位，才能提出有針對性的保護修復方案，一些研究實踐也證明了這一點[18-20]。所以，針對用海項目的生態資料調查，應統籌考慮項目所在海域的生態系統特征，結合項目用海特征，設計調查內容和要素。

4 結語

海域使用論證作為海域管理的重要技術支撐，其主要任務是對項目用海的必要性、可行性和合理性進行綜合分析評估，為海域使用審批提供科學決策依據。多年的實踐證明，海域使用論證已成為貫徹落實生態文明思想，合理配置海域資源，實現科學用海、科學管海的重要抓手。海洋生態調查是海域使用論證的基礎工作，通過采用新技術新手段獲取的生態資料，使海域使用論證在某些方面逐步從定性轉向定量化，提高了海域使用論證結論的準確性和權威性。海域使用論證所需的生態調查也應緊跟國家新政策，適應新形勢，優化和調整調查內容，服務海洋生態保護修復，促進海域使用論證質量提升和保障海域綜合管理。

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