政府投資基金投資形成的企業股權對外轉讓是否需要評估和進場交易

李秋霞

摘要：政府投資基金作為產業政策、財政政策、金融政策聯合創新成果，為促進我國經濟轉型升級發揮了積極作用。政府投資基金投資形成的企業股權對外轉讓是否需要評估和進場交易，是實務中爭議的熱點問題之一。本文對相關法律法規和規范性文件進行梳理研讀，與實務工作者共同探討。

關鍵詞：政府投資基金; 股權; 退出; 評估; 進場交易

為了進一步提高財政資金使用效益，發揮好財政資金的杠桿作用，優化政府投資方式，促進財政性涉企資金基金化改革，政府投資基金作為產業政策、財政政策、金融政策聯合創新成果應運而生，成為促進我國經濟轉型升級的重要政策工具，并且發揮了積極作用。

基于政府投資基金本身的存續期、投資協議約定、投資項目的運營情況等原因，政府投資基金如何合法有效的退出是至關重要的事項。其中，政府投資基金投資形成的企業股權對外轉讓是否需要評估和進場交易，長期以來備受關注。

一、政府投資基金概述

政府出資設立的投資基金，在不同法律法規中的稱謂和定義略有差異。

財政部《政府投資基金暫行管理辦法》（財預[2015]210號）規定：“本辦法所稱政府投資基金，是指由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，支持相關產業和領域發展的資金。”“本辦法所稱政府出資，是指財政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排的資金。”

發改委《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規[2016]2800號）規定：“本辦法所稱政府出資產業投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金”。“政府出資資金來源包括財政預算內投資、中央和地方各類專項建設基金及其它財政性資金。”

《關于進一步明確規范金融機構資產管理產品投資創業投資基金和政府出資產業投資基金有關事項的通知》（發改財金規[2019]1638號）規定：“本通知所稱政府出資產業投資基金，是指包含政府出資，主要投資于非公開交易企業股權的股權投資基金和創業投資基金。”

上述稱謂和定義雖存在一定的差異，但其共同點也比較統一，即：包含有政府出資、扶持企業發展、股權投資為主。為便于表述，本文統一稱為“政府投資基金”。

根據財政部、發改委、中國證券投資基金業協會的相關規定，政府投資基金可以采用公司制、合伙制和契約制等組織形式，其對企業投資的主要方式是股權投資。

二、政府投資基金股權轉讓是否需要評估和進場交易

因政府投資基金的資本構成中有政府出資，其對企業投資形成的股權是否和常規的國有股權轉讓一樣進行資產評估和進場交易，是實務中爭議和探索的焦點之一。

關于國有股權的轉讓，《企業國有資產法》將資產評估和進場交易確定為一般性原則。

但依據《企業國有資產法》制定的《上市公司國有股權監督管理辦法》（國資委 財政部 證監會令第36號）第七十八條規定：“國有出資的有限合伙企業不作為國有股東認定，其所持上市公司股份的監督管理另行規定。”根據上述規定，有限合伙形式的政府投資基金不適用36號令的規定。

依據《企業國有資產法》制定的《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委 財政部令第32號）第六十六條規定：“政府設立的各類股權投資基金形成企業產（股）權對外轉讓，按照有關法律法規規定執行。”

如果32號令中所稱的“有關法律法規”，只理解為嚴格意義上的法律和法規，則當前有效的法律和法規中對政府投資基金因投資形成的股權對外轉讓是否需要資產評估和進場交易沒有做出明確具體的要求。

經研讀地方政府規章、規范性文件，上海、浙江、寧波做出了相對具體的規定，具有較強的借鑒意義。

《上海產業轉型升級投資基金管理辦法》（滬經信法（2017）82號）第十九條規定：“基金投資形成的股權或者基金份額，在受讓價格不低于原出資額情況下，基金可以按約定提前退出。”第二十條規定：“政府投資基金形成的股權，投資時在投資協議及相關合同中載明退出條件和退出方式的，可以按照合同約定退出;投資時未約定退出條件和退出方式的，可以按規定進行資產評估后，以不低于評估值退出，或者以評估值為依據在產權交易市場公開掛牌轉讓退出。”

浙江省《政府產業基金投資退出管理暫行辦法》第六條規定：“政府產業基金從存續期滿的子基金或直投項目中退出，按照章程協議約定條件實施退出;存續期未滿，但已達到章程協議約定的預期目標或符合規定情形的，經各方出資人協商一致并報基金管理機構批準可適時提前退出。上下級政府合作設立的政府產業基金，任意一方政府出資人需在存續期未滿時退出的，除章程協議約定外，也可根據政府產業基金的績效考評結果實施提前退出。”第十條規定：“政府產業基金退出，應當根據有關法律法規并按照章程協議約定的條件、方式辦理退出手續;章程協議沒有約定的，原則上應當在依法設立的產權交易機構中采取公開掛牌方式辦理退出，并事先應聘請具備資質的中介機構對出資權益進行評估，作為確定政府產業基金退出價格的重要參考依據。”

《寧波市市級政府投資基金管理辦法》第三十條規定：“投資基金從投資項目退出時，應當按照投資項目章程約定的條件退出;章程中沒有約定的，應聘請具備資質的資產評估機構對出資權益進行評估，作為確定投資基金退出價格的依據。”

上述三個辦法的共同點是：有約定的，從約定，可以不進行評估和進場交易;無約定的，上海規定可以進行資產評估或者以評估值為依據進場交易，浙江和寧波規定應當進行資產評估，原則上進場交易。

筆者注意到：2018年12月6日，李克強總理主持召開的國務院常務會議中指出：“推動政府股權基金投向種子期、初創期科技企業。創業創新團隊可約定按投資本金和同期商業貸款利息，回購政府投資基金所持股權。”顯然，這樣的約定也是不以資產評估和進場交易為必須。

通過對法律法規和地方政府規章等規范性文件的研讀分析，筆者認為：政府投資基金因投資形成的企業股權對外轉讓，目前法律和行政法規層面暫未要求資產評估和進場交易為必備程序;如果基金投資方案、投資協議或章程中對退出條件、退出方式有具體約定，在協議不存在法定無效事由的情況下，可以按照協議約定的價格和方式辦理股權轉讓事宜。