行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題研究

摘要：預(yù)算管理對于行政事業(yè)單位履行自身職能、加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。十八大以來，我國修訂了新的《預(yù)算法》，進(jìn)一步深化了預(yù)算財(cái)政制度改革，行政事業(yè)單位預(yù)算管理整體水平有了很大提高，但是與國家治理的預(yù)期目標(biāo)相比，還存在許多不足，亟須加以完善。本文闡述了行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的重要意義，分析了當(dāng)前行政事業(yè)單位在預(yù)算管理實(shí)踐中存在的主要問題，并據(jù)此提出了完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;財(cái)務(wù)管理

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的重要意義

在我國，行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的統(tǒng)稱，它們基本涵蓋了政府的全部職能，而行政事業(yè)單位的預(yù)算支出則直接體現(xiàn)出政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的方向。

（一）加強(qiáng)預(yù)算管理有助于實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化

預(yù)算編制實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資金的配置過程，會全面反映到政府行為的各個(gè)方面，以資金的形式塑造和約束國家權(quán)力的模式和公共服務(wù)的產(chǎn)品形態(tài)，所以說預(yù)算管理也是國家治理的重要組成部分，并為實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供了有力的制度保障。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理有助于建立現(xiàn)代公共財(cái)政

現(xiàn)階段，具有我國特色的市場經(jīng)濟(jì)體制得到了空前的發(fā)展和完善，轉(zhuǎn)變政府職能是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益才能為社會提供更好公共服務(wù)，加強(qiáng)預(yù)算管理也是建立健全公共財(cái)政制度的有效手段。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理有助于落實(shí)政府宏觀政策

政府制定的宏觀財(cái)政政策必須由具體的行政事業(yè)單位來執(zhí)行，行政事業(yè)單位預(yù)算管理的成效與質(zhì)量直接影響了財(cái)政政策落地效果，加強(qiáng)預(yù)算管理能有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，優(yōu)化市場資源配置，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（四）加強(qiáng)預(yù)算管理有助于實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位職責(zé)

從微觀方面來說，具體的行政事業(yè)單位承擔(dān)著具體的單位職責(zé)，要完成單位的職責(zé)任務(wù)，必須要有以之相適應(yīng)的資金投入，加強(qiáng)單位預(yù)算管理，發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益，能更好更快地推進(jìn)行政事業(yè)單位完成職責(zé)任務(wù)。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題

隨著《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》的頒布，我國預(yù)算管理制度不斷完善，再加上財(cái)政、財(cái)務(wù)管理信息化系統(tǒng)的應(yīng)用，當(dāng)前我國的預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化水平比以前有了很大的提高，但是也存在著一些問題：

（一）預(yù)算管理意識有待加強(qiáng)

1.領(lǐng)導(dǎo)重視意識不足

預(yù)算管理是一系列的業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的管理活動，首先單位主要領(lǐng)導(dǎo)需要高度重視，不能只看到預(yù)算管理活動給單位帶來的經(jīng)濟(jì)利益流入，還應(yīng)該重視科學(xué)、準(zhǔn)確、創(chuàng)新性預(yù)算管理推動實(shí)現(xiàn)單位職責(zé)活動中的關(guān)鍵作用。然而，往往在實(shí)際預(yù)算編制工作中，財(cái)政下達(dá)預(yù)算限額、預(yù)算項(xiàng)目確定以后，很多單位負(fù)責(zé)人就認(rèn)為預(yù)算工作已經(jīng)完成，常常忽視了后續(xù)工作。預(yù)算編制工作如果后續(xù)工作其他部門不配合或者不積極配合，比如績效目標(biāo)的確定和審核，僅靠財(cái)務(wù)人員是難以完成的，更遑論質(zhì)量。畢竟財(cái)務(wù)人員一般不會精通其他專業(yè)業(yè)務(wù)，這都需要主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

2.干部職工參與意識不足

長期以來，從領(lǐng)導(dǎo)到一般干部職工，常認(rèn)為預(yù)算管理就是財(cái)務(wù)部門和財(cái)務(wù)人員的職責(zé)，參與意識不足，預(yù)算管理工作沒有形成合力，有的甚至把預(yù)算管理和財(cái)務(wù)管理當(dāng)作推進(jìn)業(yè)務(wù)工作的障礙，排斥心理嚴(yán)重，給預(yù)算管理工作帶來很大的阻力。

3.全面預(yù)算意識不足

全面預(yù)算管理是預(yù)算管理全員參與、業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤的一種預(yù)算管理理念。當(dāng)前在行政事業(yè)單位還缺乏全面預(yù)算管理的意識，預(yù)算管理從參與人員、業(yè)務(wù)范圍、管理流程方面還沒有建立全面的、完整的鏈條，任何一個(gè)方面的脫節(jié)都影響著預(yù)算管理質(zhì)量。

（二）項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃與執(zhí)行能力不足

行政事業(yè)單位預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，基本支出預(yù)算實(shí)行定員定額管理，預(yù)算編制客觀性強(qiáng)，預(yù)算編制差錯(cuò)率較低。項(xiàng)目支出預(yù)算是單位為完成其特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃，是對申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行充分的可行性論證和嚴(yán)格審核的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況安排的支出。項(xiàng)目支出預(yù)算編制過程中，影響因素多，人的因素影響大，而且項(xiàng)目支出預(yù)算是財(cái)政政策落地生效的決定性因素，在總預(yù)算支出中比重大，因此項(xiàng)目支出預(yù)算編制及執(zhí)行的質(zhì)量基本決定了預(yù)算管理的質(zhì)量。項(xiàng)目支出預(yù)算編制和執(zhí)行中存在的主要問題包括：

1.項(xiàng)目支出預(yù)算編制未能突出國家政策重點(diǎn)和單位職責(zé)

按照當(dāng)前的預(yù)算編制及申報(bào)程序，行政事業(yè)單位的很多項(xiàng)目支出預(yù)算是自下而上申報(bào)，再由主管部門審核匯總，項(xiàng)目申報(bào)單位謀劃項(xiàng)目的能力直接影響了國家政策的落地質(zhì)量。當(dāng)前基層單位理解和把握政策不準(zhǔn)確、認(rèn)識不到位的現(xiàn)象還比較普遍，造成申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量不高，不能突出國家政策重點(diǎn)，造成主管部門篩選困難，由于時(shí)間和任務(wù)限制，只能選擇妥協(xié)性的安排。

2.項(xiàng)目支出預(yù)算編制水平有待提高

有些專項(xiàng)業(yè)務(wù)項(xiàng)目支出缺乏事前調(diào)研，預(yù)算編制依據(jù)不充分，資金測算過程不科學(xué)，致使預(yù)算編制資金和實(shí)際出入大。有些預(yù)算編制內(nèi)容不完整，支出方向不確定，因而無法統(tǒng)籌考慮涉及的政府采購預(yù)算及所列科目等情況，后期調(diào)整多，為預(yù)算執(zhí)行帶來了不必要的難度。

3.預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行能力有待加強(qiáng)

十八大以來，盤活存量財(cái)政資金，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益，是一項(xiàng)重要的財(cái)政政策，但有些基層單位由于項(xiàng)目執(zhí)行準(zhǔn)備不足、業(yè)務(wù)人員缺乏等原因使一些項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度偏低，為了趕進(jìn)度，有的單位甚至采用了違規(guī)變通的方法，造成了財(cái)政資金的低效和浪費(fèi)。

（三）預(yù)算績效管理有待全面落實(shí)

2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，我國已經(jīng)開始了全面實(shí)施績效預(yù)算的財(cái)政制度改革。但是從開展項(xiàng)目支出績效評價(jià)以來，各行政事業(yè)單位普遍是形式大于實(shí)質(zhì)。深入開展項(xiàng)目的績效管理，必然要從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果，實(shí)行全周期跟蹤問效，建立動態(tài)評價(jià)、評估調(diào)整機(jī)制，整個(gè)管理活動過程專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，費(fèi)時(shí)費(fèi)力且實(shí)施難度大。有些指標(biāo)還難以用數(shù)字衡量預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致所謂的“績效”無從考核。因此預(yù)算績效管理目前還流于形式。

（四）預(yù)算管理過程的紡錘形結(jié)構(gòu)影響預(yù)算執(zhí)行效率

實(shí)際工作中，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理以事前、事中和事后可分為預(yù)算編制上報(bào)及審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督評價(jià)三個(gè)階段。所謂預(yù)算管理過程的紡錘性結(jié)構(gòu)是指預(yù)算編制審核、預(yù)算監(jiān)督評價(jià)等事前、事后兩個(gè)過程相對簡單，預(yù)算執(zhí)行這個(gè)事中過程程序復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。預(yù)算編制審核簡單表現(xiàn)在：當(dāng)前制度下，過度關(guān)注與預(yù)算資金額度與資金分配，輕視預(yù)算編制的內(nèi)容和技術(shù)性要求，使一些績效不高的項(xiàng)目編列進(jìn)預(yù)算并輕易通過審核;預(yù)算監(jiān)督評價(jià)簡單表現(xiàn)在：對預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督還很薄弱，還沒有形成完整的機(jī)制，績效管理的問效機(jī)制還處在探索階段;預(yù)算執(zhí)行過程的復(fù)雜表現(xiàn)在：從預(yù)算下達(dá)到可執(zhí)行或在執(zhí)行過程中程序設(shè)計(jì)煩瑣，尤其是基層單位，有的甚至資金下達(dá)文件后，半年還見不到錢，資金到位后地方財(cái)政還要再評審以及各種證明等，反反復(fù)復(fù)精力都花在程序上，嚴(yán)重影響支出進(jìn)度。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高對預(yù)算管理的重視程度

首先，要進(jìn)一步牢固樹立法制意識。通過嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》等有關(guān)財(cái)政法規(guī)，在有關(guān)法規(guī)、辦法許可的范圍內(nèi)，發(fā)揮主觀能動性，做好模式創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新。其次，行政事業(yè)單位各級領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識預(yù)算管理的重要意義，樹立全面預(yù)算的理念，一是要堅(jiān)持組織領(lǐng)導(dǎo)，把預(yù)算管理貫徹到行政管理的方方面面;二是要落實(shí)全面預(yù)算組織機(jī)構(gòu)，成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組、及領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，辦公室組成應(yīng)由各業(yè)務(wù)處室具體編制預(yù)算的人員參加，人員相對固定，利于落實(shí)責(zé)任，便于管理;三是具體業(yè)務(wù)上充分依靠財(cái)務(wù)人員，引導(dǎo)其他編制人員做好配合工作。最后，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人要積極發(fā)揮預(yù)算管理牽頭人的責(zé)任，及時(shí)向預(yù)算編制人員傳達(dá)有關(guān)政策和法規(guī)，組織好業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作;其他業(yè)務(wù)編制人員要發(fā)揮預(yù)算編制及管理的主體責(zé)任，把預(yù)算管理當(dāng)作自身不可或缺的工作來抓，當(dāng)作落實(shí)業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)來抓，并主動學(xué)習(xí)有關(guān)政策法規(guī)，精確把握工作要領(lǐng)，提高預(yù)算編制質(zhì)量。

（二）自上而下，全面落實(shí)預(yù)算績效管理

預(yù)算績效管理專業(yè)性、技術(shù)性要求高，系統(tǒng)性強(qiáng)，要做好預(yù)算績效管理，首先要制定科學(xué)、完善、適用性、操作性強(qiáng)的績效管理指標(biāo)體系，各行業(yè)情況千差萬別，自上而下的實(shí)施預(yù)算績效管理，自上而下的制定指標(biāo)體系和考核辦法，制定行業(yè)預(yù)算績效管理制度辦法和業(yè)務(wù)流程，中央主管部門有著文化、專業(yè)素養(yǎng)及政策優(yōu)勢，把深奧、復(fù)雜的“論述題”轉(zhuǎn)換成“填空題”或“選擇題”，有利于增強(qiáng)預(yù)算績效管理的普適性，有利于預(yù)算績效管理的深入開展。

（三）加大培訓(xùn)力度，提高財(cái)務(wù)人員預(yù)算管理水平

加強(qiáng)全面預(yù)算管理，提高相關(guān)人員的預(yù)算管理水平，要分層分級加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，主管領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)責(zé)任意識，不但財(cái)務(wù)人員，其他預(yù)算編制人員也要加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，要建立預(yù)算管理學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的長效機(jī)制，不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。

（四）簡化管理程序，提高預(yù)算執(zhí)行效率

建議進(jìn)一步減少或簡化預(yù)算管理的中間環(huán)節(jié)，利用信息化和智能化成果，加快審批或收支指令的傳輸效率。把好預(yù)算編制的資金“準(zhǔn)入關(guān)”和財(cái)政監(jiān)督、預(yù)算績效管理的“出口關(guān)”，把預(yù)算管理的“紡錘型”結(jié)構(gòu)改變?yōu)椤皢♀徯汀苯Y(jié)構(gòu)，提高預(yù)算執(zhí)行效率。

綜上所述，加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理，需要相關(guān)制度的不斷完善，需要相關(guān)人員法制意識的不斷增強(qiáng)，需要從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平的不斷提高，更需要財(cái)政監(jiān)督力度的不斷加強(qiáng)，把預(yù)算管理從自覺變成自發(fā)行為，才能更好、更快地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

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作者簡介：

王慧江，河北省文物局。