行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的探索與思考

方芳

摘要：目前，我國致力于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，對行政事業(yè)單位的社會管理服務(wù)水平、財政資金使用效率等提出了更高的要求，通過有效實施預(yù)算績效管理工作，對于行政事業(yè)單位改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本及提高公共服務(wù)水平能夠發(fā)揮重要的指引性作用。但目前一些行政事業(yè)單位在發(fā)展過程中，還沒有將預(yù)算績效管理作為重中之重，導(dǎo)致績效目標不能發(fā)揮核心導(dǎo)向作用，績效管理過程尚不完善，評價結(jié)果得不到充分運用。本文對此進行了探討，在分析預(yù)算績效管理積極作用的基礎(chǔ)上，重點分析了預(yù)算績效管理存在的問題，并提出對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;績效管理

在我國行政事業(yè)單位改革持續(xù)深化的新形勢下，加強內(nèi)部管理體制改革具有十分重要的價值，對于促進行政事業(yè)單位發(fā)展至關(guān)重要。從行政事業(yè)單位改革的整體情況來看，盡管預(yù)算管理工作都具有一定的規(guī)范化和協(xié)調(diào)性作用，但預(yù)算績效管理仍然存在諸多不到位的方面，特別是對其重要性的認識程度仍然不足，需要行政事業(yè)單位將其上升到更高層面，大力推動預(yù)算績效管理，從而取得更大的突破。在具體的實施過程中，應(yīng)當堅持問題導(dǎo)向，著眼于解決預(yù)算績效管理存在的問題，運用多元化的方法和策略，推動預(yù)算績效管理步入良性軌道，進而實現(xiàn)預(yù)算管理效能的顯著提升。

一、行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理的價值

2018年9月中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求各級預(yù)算部門建立健全績效管理制度，硬化預(yù)算績效管理約束，預(yù)算績效管理已經(jīng)從部門推動上升到國家層面，作為全面預(yù)算管理的重要內(nèi)容，預(yù)算績效管理越來越受到重視。對于行政事業(yè)單位來說，由于財稅體制改革的不斷深化，構(gòu)建具有較強績效評估能力的預(yù)算體制，能夠使行政事業(yè)單位預(yù)算體制更具有科學(xué)性。特別是在經(jīng)營與管理的過程中，通過加強預(yù)算績效管理，可以形成“目標導(dǎo)向”，進而使預(yù)算管理工作效能化水平更高，同時對于行政事業(yè)單位構(gòu)建現(xiàn)代財務(wù)制度同樣具有很強的支撐作用，對于促進事業(yè)單位資金聚力增效具有十分重要的保障性和指引性作用。通過推動預(yù)算績效管理，還有利于進一步提高行政事業(yè)單位的績效意識，進而對于解決預(yù)算管理工作中出現(xiàn)的一系列問題，特別是虛報冒領(lǐng)、截留私分、克扣挪用等問題具有很強的支撐作用。同時也能夠通過構(gòu)建更加科學(xué)和完善的績效激勵約束機制，進而使預(yù)算績效管理步入創(chuàng)新發(fā)展軌道。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理理念尚未牢固樹立

由于行政事業(yè)單位實行預(yù)算績效管理起步較晚，目前我國對預(yù)算績效管理方面的規(guī)定不夠具體，可操作性差。對于開展預(yù)算績效管理，一定要具備創(chuàng)新性的理念，這是重要的思想基礎(chǔ)。目前一些行政事業(yè)單位還沒有樹立強烈的績效意識，制約了預(yù)算績效管理的深入開展。比如有的行政事業(yè)單位仍將財政預(yù)算中的數(shù)據(jù)編制及支出進度作為工作重點，而不是資金的使用效率，造成績效目標指向不明確，績效指標的設(shè)定籠統(tǒng)粗放，使“重支出輕績效、重投入輕管理”等問題突出，這就直接導(dǎo)致預(yù)算績效管理的實施缺乏效能性，最終造成績效管理流于形式。有的行政事業(yè)單位盡管建立了相對比較完善的預(yù)算績效管理制度，但在具體的實施過程中，還沒有進一步拓展績效管理工作的廣度，甚至有的行政事業(yè)單位沒有將預(yù)算管理納入績效體系當中，損失浪費、資產(chǎn)閑置等諸多問題相對比較突出，這已經(jīng)成為制約預(yù)算績效管理科學(xué)發(fā)展、快速發(fā)展的重要瓶頸之一。

（二）預(yù)算績效管理模式尚未形成鏈條

對于開展預(yù)算績效管理來說，行政事業(yè)單位一定要構(gòu)建具有“全程化”特點的管理鏈條，只有這樣才能使預(yù)算績效管理更加規(guī)范化。但目前一些事業(yè)單位在預(yù)算績效管理“全過程”管理鏈條建設(shè)方面相對薄弱，有的并沒有建立比較科學(xué)的績效評估機制。行政事業(yè)單位普遍存在內(nèi)控及績效管理人才匱乏的現(xiàn)象，又不注重利用“第三方機構(gòu)”開展行政事業(yè)單位預(yù)算績效評估，導(dǎo)致其缺乏針對性和系統(tǒng)性。再比如有的則沒有進一步加強績效目標管理，特別是在目標管理模式方面相對比較單一，還沒有將服務(wù)對象滿意、可持續(xù)發(fā)展、社會效益、經(jīng)濟效益等諸多效益進行有效的結(jié)合，預(yù)算績效管理目標缺乏多元化。有的行政事業(yè)單位則不重視預(yù)算績效管理評價工作建設(shè)，特別是在預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用方面相對比較單一，在單位解決問題、促進地區(qū)發(fā)展、重大行政事項決策等方面不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，需要引起各級預(yù)算部門重視。

（三）預(yù)算績效管理體系未全面覆蓋

健全和完善的預(yù)算績效管理體系，對于促進預(yù)算績效管理取得更好的成效具有很強的保障性，行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系也應(yīng)該是“橫到邊，豎到底”。但是目前行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理體系相對比較薄弱，比如有的行政事業(yè)單位不重視制度體系建設(shè)，預(yù)算績效管理缺乏融合性，特別是在信息化建設(shè)方面比較落后，導(dǎo)致出現(xiàn)了“信息孤島”現(xiàn)象，不利于預(yù)算績效管理的有效實施。有的事業(yè)單位則沒有制定科學(xué)的預(yù)算績效指標體系，而且在運用多元化預(yù)算績效管理方面也相對比較落后，特別是標桿管理法、因素分析法、成本效益分析法、公眾評判法等方法沒有得到有效應(yīng)用。有的行政事業(yè)單位在實施預(yù)算績效管理方面出現(xiàn)了約束體系不夠完善的現(xiàn)象，特別是沒有建立比較完善的目標責任機制，同時也沒有構(gòu)建科學(xué)有效的激勵約束機制，導(dǎo)致預(yù)算績效管理出現(xiàn)了“前緊后松”的現(xiàn)象，出現(xiàn)嚴重的形式主義。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化對策

（一）創(chuàng)新預(yù)算績效管理理念

創(chuàng)新是進步的靈魂，對于行政事業(yè)單位來說，應(yīng)當順應(yīng)形勢發(fā)展需要，進一步深化預(yù)算績效管理重要性的認識，特別是要按照國家法律法規(guī)以及相關(guān)政策的要求，積極探索預(yù)算績效管理的有效方法，并且要在強化績效理念方面實現(xiàn)新突破。在具體的實施過程中，要進一步優(yōu)化預(yù)算績效管理機制，特別是要牢固樹立“效益觀”，改變過去重支出輕績效、重投入輕管理的狹隘管理思想，更加重視預(yù)算績效管理的實效性建設(shè)。進一步拓展預(yù)算績效管理廣度，強化預(yù)算管理與績效管理的融合，著眼于破解行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的損失浪費、資金閑置沉淀等問題，推動預(yù)算績效管理更具有系統(tǒng)性。行政事業(yè)單位也要根據(jù)自身的實際情況，加強預(yù)算績效管理的改革和創(chuàng)新，重中之重就是要在提升全員意識方面下功夫，比如通過多渠道宣傳使績效管理執(zhí)行人員充分了解績效管理方案，明確分工，樹立責任意識，努力營造良好的預(yù)算績效管理環(huán)境。

（二）改進預(yù)算績效管理模式

要把構(gòu)建“全過程”和“全鏈條”模式作為行政事業(yè)單位加強預(yù)算績效管理的重中之重，大力提升預(yù)算管理的整體性建設(shè)，促進預(yù)算績效管理發(fā)揮更加積極的作用。要大力加強預(yù)算績效評估機制建設(shè)，對于行政事業(yè)單位的重大預(yù)算、重大支出、重大項目，應(yīng)當做好預(yù)算績效評估，必要時可以聘請第三方機構(gòu)組織實施。要大力推動預(yù)算績效目標管理模式，明確預(yù)算績效管理目標，進而能夠使預(yù)算績效管理更有戰(zhàn)略性，特別是要將服務(wù)對象滿意、可持續(xù)發(fā)展、社會效益、經(jīng)濟效益等諸多效益作為重中之重，并且確立科學(xué)的目標考核辦法，落實到具體責任人，確保預(yù)算績效管理能夠有條不紊地運行。要進一步健全和完善預(yù)算績效評價模式，實行自我評價和外部評價相結(jié)合，強化預(yù)算績效評價的科學(xué)化和規(guī)范化，特別是要在預(yù)算績效評價結(jié)果的運用方面進行系統(tǒng)的設(shè)計，使評價結(jié)果成為下一年編制預(yù)算的重要依據(jù)，并制定相關(guān)的問責、懲處措施，使其能夠在解決問題、推動發(fā)展方面形成科學(xué)化的運行機制，這對于推動預(yù)算績效管理有效性十分重要。

（三）完善預(yù)算績效管理體系

要把健全和完善預(yù)算績效管理體系作為推動行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理有效性建設(shè)的重要策略，努力構(gòu)建多元化、全面性的運行體系。要大力加強制度體系建設(shè)，將行政事業(yè)單位的部門預(yù)算管理、內(nèi)部控制制度、預(yù)算績效管理制度之間進行系統(tǒng)整合，形成科學(xué)的預(yù)算績效管理制度，預(yù)算管理作為內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，將收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、合同管理和建設(shè)項目管理貫穿起來，由績效管理制度對預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度進行監(jiān)控，及時糾正偏差，確保財政資金使用的安全高效。同時，要在提高制度執(zhí)行力方面下功夫，加強各部門之間的交流和溝通，推動預(yù)算績效管理信息化體系建設(shè)，實現(xiàn)信息對稱。在這一方面有些政府部門的政務(wù)中心構(gòu)建了數(shù)字化管理平臺，各業(yè)務(wù)模塊嵌入了績效考核指標，實現(xiàn)了考核數(shù)據(jù)實時更新共享，增加績效管理透明度，從而促進行政事業(yè)單位的資源配置更具有科學(xué)性，值得借鑒和推廣。要積極探索更具有效能性的預(yù)算績效管理方法，特別是要根據(jù)行政事業(yè)單位的實際情況，綜合運用標桿管理法、因素分析法、成本效益分析法、公眾評判法等多種預(yù)算績效管理方法，并且要對各種方法進行靈活應(yīng)用和持續(xù)創(chuàng)新。要進一步健全和完善預(yù)算績效管理目標責任體系，績效管理目標科學(xué)分解細化，明確績效管理責任部門和責任人員，并且要輔之以必要的激勵約束機制，使預(yù)算績效管理更具有務(wù)實性。

四、結(jié)語

綜上所述，作為一種科學(xué)性的預(yù)算管理體制，預(yù)算績效管理越來越受到行政事業(yè)單位的重視，而且也有很多行政事業(yè)單位在這方面進行了研究和探索，建立了相對比較科學(xué)的預(yù)算績效管理機制。但按照國家法律法規(guī)以及相關(guān)實施意見的要求來看，有的行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理工作還是不夠重視，特別是在經(jīng)營與發(fā)展的過程中，預(yù)算績效管理的形式主義還比較嚴重，這也直接導(dǎo)致預(yù)算績效管理無法有效實施。因此行政事業(yè)單位應(yīng)當進一步提高對預(yù)算績效管理的重視程度，特別是要著眼于推動全面預(yù)算管理的科學(xué)發(fā)展。重點要在創(chuàng)新預(yù)算績效管理理念、改進預(yù)算績效管理模式、完善預(yù)算績效管理體系等諸多方面取得突破，推動預(yù)算績效管理步入良性發(fā)展軌道，最終實現(xiàn)提高財政資源配置效率和推動社會高質(zhì)量發(fā)展的目標。

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作者簡介：方 芳（1978—），女，山東濰坊人，中級經(jīng)濟師、注冊會計師（非執(zhí)業(yè)）、注冊資產(chǎn)評估師（非執(zhí)業(yè)），主要從事政府會計制度，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究。