政府職能部門“專業分工悖論”及其修正
——以建設項目審批為例

■苗婷婷 單菁菁

專業分工能夠提高部門效率，但會妨礙政務服務總體效率的提升，產生所謂的“專業分工悖論”。在多數政府公共管理領域，政府職能分工帶來了碎片化、擴張性、外部性、僵化性等問題，提高了市場運行成本，成為制約我國營商環境改善的短板和弱項。具體到我國工程建設項目審批領域，“專業分工悖論”體現得尤為突出。基于分工悖論和工程建設項目的審批困境，修正方案需從確立引領目標、實施政府再造、加強部門協作、堅持公民本位和強調頂層督辦五個層面入手，對政府組織機構和管理模式進行改革，進而提升政府政務服務的整體效能。

一、問題的提出

中華人民共和國成立以來，我國政府實行傳統工業管理范式下的機構設置與職能分工模式，各部門在其職能領域內實施專業化管理。隨著時代的發展，專業化管理模式被路徑依賴鎖定，政府組織內部分工細化、部門權限擴張、相互掣肘、官僚主義、文牘主義等問題越來越突出，專業分工的效率受到影響，不利于政府整體政務服務績效的提升。這種專業化分工與效率“適得其反”或“事與愿違”的現象，在政府各部門和工作服務領域普遍存在，并在工程建設項目審批過程中表現尤甚。

工程建設項目，大致包括房屋建筑、城市基建、交通、水利、能源等工程的新建、擴建、改建、遷建、恢復項目。從特征上來說，這類項目具有資金投入大、跨距周期長、建設整體性和固定性強等特點。如果設計方案不科學、施工方案不完善、管理和風險管控機制不健全，則極易造成嚴重的經濟損失。因此，在投資審批體系下，我國對工程建設類項目的投資審批管理非常嚴格。在審批各環節，各地政府組建了職能職責各不相同、相互間彼此獨立的行政審批部門，各職能部門根據各自的專業職責和權限，對法定業務進行審核和管理，從專業的角度對工程項目進行把關，以有效保證工程質量。精細的職能分工、機構設置和專業審批，一方面有效降低了項目決策和實施過程中的風險，另一方面因審批手續過多、程序繁雜、耗時較長、辦事僵硬固化等弊端，導致審批過程中碎片化、擴張性、外部性和僵化性等問題較為突出，嚴重影響了建設工程項目的投資效益。世界銀行發布的《全球營商報告》顯示，截至2018年，我國辦理建筑許可便利度多年來排名靠后，市場運行成本高于世界平均水平，十分不利于我國的對外開放和經濟可持續發展。2018年，國務院啟動了工程建設項目審批改革。改革取得了顯著成效，但有些問題一直遺留下來，未能達到國務院要求的目標。有鑒于此，工程建設項目投資審批制度改革有待深化，以適應市場經濟發展的需要，并全面推動營商環境的便利化，增強我國經濟發展的內生動力。

本文的核心任務是，以工程建設項目審批為例，對“專業分工悖論”進行理論闡釋，提出提高政府專業分工效率及整體效能的修正路徑。結合現實問題，本文對我國工程建設項目審批制度改革及未竟問題進行分析，并針對審批手續過多、程序繁雜、耗時長、機制僵化等審批困境提出解決方案。

二、理論闡釋：政府部門的“專業分工悖論”及其體現

職能部門分工能夠提高技術熟練度，從而提高勞動效率。這一定律在經濟學、組織管理學、社會學和行政學等領域皆有典可循。以亞當·斯密為代表的古典經濟學家主張，分工以及基于分工的市場交易能夠增加社會福利。［1］泰勒的科學管理理論提出，專業分工、標準化或基準化工作能夠提高生產效率。［2］社會學家迪爾凱姆提出，古代社會由成員共同的謀生手段、習俗和信仰來維系，社會是同質的；而進入近代，民族不斷進化，社會成員間差異加大，分工使得社會高度發達，形成分工制社會。［3］在行政學領域，很多學者也提出根據政府職能分工以及專業化原理來設計和建構政府組織。其中，韋伯是最早、最具權威的研究政府組織的學者，他分析了普魯士軍隊的組織結構，得出以專業化分工為組織設計原則的科層制（或稱官僚制）具有確定性、專業清晰性、連續快速性、統一性、獨立性和利益性等特征，因而比其他組織模式具有更高的技術效率優勢。［4］

概括起來，以上論述都認為，專業分工能夠提高部門效率，從而提高組織總體效能。但事實上，無論在哪個領域，這一推論都是過于片面和武斷的。部門效率提升了，并不意味著組織整體效率也會提升。很多學者指出，專業分工會擴大部門利益，導致碎片化、擴張性、外部性、僵化性等問題，阻礙總體效率的提高，最終出現“專業分工悖論”。對政府組織來講，職能分工的問題以及“分工悖論”同樣難以避免。隨著社會經濟生活的發展，政府職能部門之間的分化越來越嚴重，相互間越來越獨立。日益專業化和精細化的分工,一方面提高了各職能部門的專業化程度和技術熟練度；另一方面，過度的獨立和分割導致多頭行政、部門權限擴張、相互掣肘及難以協調、官民疏離等問題，降低了政府的整體工作效率。［5］

分工帶來碎片化的工作方式，不利于政府整體效率的提升。馬克思較早表現出對分工的憂慮，他認為在分工模式下，部門成員難免會集中關注各自的專業領域，這樣職能部門便會異化成視野狹隘的片面組織。［6］羅森茨韋克、明茨伯格等也對基于分工的機械組織進行了批評。他們認為，對組織進行機械式的簡單分工，發展菜譜式、死板的處理方法，容易把現實世界簡單化，忽視了組織的有機整體性和動態復雜性。［7］不僅如此，政府機構不具備利潤激勵和銷售指標的督促，對總體工作績效缺乏監控，各職能部門更容易滿足于處理部門事務，目標局限，忽視整體目標。［8］所以，政府專業職能分工易導致碎片化的工作方式，不利于整體效率的提升。

政府部門分工伴隨著擴張性問題，導致管制事項增多、程序復雜化。官僚化的官員，如同市場中的理性經濟人一樣，很大程度上會被自我利益所驅動。［9］經濟組織的理性動機是經濟效益最大化，而對政府組織來說，追求自我利益常導致擴張權力、擴大規模等問題。對部門領導者來說，他們自身帶有擴大自身權力范圍的欲望；對普通公職人員來說，他們渴望地位穩固和管理過程呈現出來的優越的社會地位。［10］而且，政府組織缺乏成本收益核算激勵，所以組織機構和干預范圍呈擴大之勢，不利于市場機制充分發揮作用。通常情況下，這種膨脹趨勢在遇到反作用力，即制度約束或上級施壓時才會停止，實現路徑突破。如若不然，政府則難以遏制權力擴張沖動，最終會傾向于通過增加管制事項和程序等方式提高準入門檻，增加市場運行成本，不利于政府服務效率和社會效益的整體提升。［5］

分工強化部門特殊利益和部門沖突，產生負外部性。系統論認為，專業分工本身能夠提高局部效率，但在特定情境下也會產生外部性問題，阻礙整體績效的提高。一方面，對于獨立性強的各部門，專業分工能夠提高部門效率，不會對其他部門和組織整體產生不利影響，這種情況下的分工是可取的；另一方面，對聯系密切的各部門來說，部門間存在焦點差異、標準差異、特殊利益等問題，專業分工會強化本部門特殊利益，對其他部門造成不利影響，并阻礙組織整體效率的提升。［11］在“條塊”模式下，政府部門間協作更為困難，會使部門特殊利益不斷膨脹，相互間沖突加劇，從而妨礙政府的整體治理績效。

分工和壟斷公權力強化了政府管制的管理模式，使程序僵化，不利于營造便民的營商環境。莫頓認為，專業分工的組織一般會強調非人格化的規范，導致僵化的技術處理模式。政府職能分工也強調專業化和非人格化，突出規范在公共事務管理中的支配作用，忽略具體情況的特殊性，致使人民群眾和政府組織之間產生一定的疏離。［11］不僅如此，政府職能部門掌握公權力，對某種業務享有獨一無二的管轄權。對于經濟類組織來說，人們可以在競爭體制下轉向其他組織尋求服務，而在公共管理領域，某些決定只能由政府專業部門做出，這便更容易強化政府部門的權力意識，使管理服務過程僵化，缺乏理解與靈活變通，加劇官民疏離，不利于營造自由和便利的市場環境以及維持社會經濟的可持續增長。

如上所述，專業分工的目標在于提高效率。但是，在多數政府公共管理領域，政府職能分工帶來了碎片化、擴張性、外部性、僵化性等問題。在政府管理過程中，部門間分工將公共管理業務簡單拆分，業務處理碎片化和分散化；部門間干預范圍自帶擴張屬性，增加了業務工作量和市場運行成本；部門間存在焦點差異、標準差異、特殊利益等問題，對其他部門和組織整體績效產生了負外部性；職能分工和公權力疊加，強化了政府僵化管制，難以實現社會經濟活動的自由化和便利化。因此，這些問題有悖于“專業分工提高效率”的初衷，產生了“分工悖論”，導致政府服務效率低下，不利于政府組織整體效能的提升。

三、工程建設項目的審批困境

在工程建設項目審批領域，分工悖論表現得尤為突出。在項目審批過程中，各部門依權限對建設項目各個環節進行監管審批，但審批部門多而分散，審批環節過多、多頭審批、程序復雜、耗時長、部門間相互掣肘、重管制輕服務等問題嚴重，導致政府整體服務效率低下，不利于為工程建設企業減負，成為制約我國營商環境改善的短板和弱項。2018年，國務院啟動工程建設項目審批制度改革，對房屋建筑和城市基礎設施等工程項目類別，實行全流程改革，縮減審批時長；按項目類別分類施策，通過“減、放、并、轉、調、諾”等措施大力精簡審批事項和審批環節；在部門間建立全方位的協調機制，通過技術方法、制度建設、工作模式調整等，使部門間更加協同；強調“公民本位”，注重“環節少、扁平化、便捷化”審批，為企業和群眾辦事提供便利；加強組織領導，通過考核激勵等措施規范政府的自由裁量權。在國務院推動下，各級政府從以上五個方面入手進行了大刀闊斧的改革，并取得了顯著成效。我國工程建設項目平均審批時間縮短了約二分之一，企業的滿意度大幅上升。但反饋發現，有些地方改革仍停留在表象，承建單位的負荷依然較重，審批改革效果離中央要求還有較大差距。

第一，工程建設項目審批涉及國土、水務、環保、發改、規劃、文物、地震、民防、公安消防、園林綠化、住房城鄉建設、公安交管、交通路政等十多個部門，審批“政出多門”導致的審批碎片化問題難以根治。盡管改革要求工程建設項目審批涉及的單位入駐行政服務中心，集體協同地為企業和群眾服務，對“串聯式”審批進行“并聯”審批改革。但實際情況是，各部門形式上進行了環節統一，但具體操作過程中，部門間的獨立性依然沒有改變，各個部門仍是各司其職。因此，聯動是被動的和物理式的，沒能很好地滲透與融合，“碎片化”問題依然較為嚴重。

第二，沖突性的地方規章和規范性文件沒有得到徹底廢止。目前，審批涉及的法律有《土地管理法》《建筑法》《環境保護法》《城鄉規劃法》等。除此之外，地方性法規及部門條例更是數不勝數。在此次改革中，全國人大常務委員會、國務院及住建部對相關法律進行了修訂，以消除不同法律條文之間的矛盾之處和提高法律體系的耦合性。但是，多數三四線城市的地方規章和部門規范性文件之間仍有較多不一致的地方，沒有得到及時廢止，導致部門辦事標準或程序難以摒棄，影響了部門及政府整體的服務效率。在很大程度上，這是地方政府部門管理權限擴張、規則累積的集中表現。在公共管理不斷完善的過程中，各部門均制定了部門規范性文件，對項目審批制定了標準要求。但是，這一結果催生了過多的申報材料，部門的干預權力也擴大并固定下來。擴張容易、收縮難，各部門一方面不愿放棄已有權力，另一方面在法律政策文件的廢止問題上部門間也難以彼此妥協。

第三，按改革要求，各地設立了投資在線審批平臺，要求將除涉密項目外的全部固定資產投資項目均納入平臺進行統一辦理、統一管理，從而實現建設工程項目行政審批信息的互聯、互通、共享，提高行政審批效率。但是，系統上線運行約兩年，各個行政審批部門“各自為政”的現象仍然存在。這是因為在在線平臺上線之前，幾乎所有行政審批部門都花費了大量的人力、物力、財力搭建了適應本部門行政審批事項的電子系統，比如發改委的投資在線平臺、住建部門的施工許可發放系統等。改革雖要求落實“一個平臺”在線審批，但各部門均不愿棄用原有系統和改用新系統，承建單位在投資在線審批平臺辦理業務時仍要通過鏈接調到其他部門的平臺處理業務。［12］因此，雖然各地搭建了投資在線審批平臺，但各部門基于成本、惰性和對本部門信息的壟斷，仍不愿棄用本部門平臺，這對政府的整體績效產生了負面影響。

第四，傳統的審批模式以“許可管理”為主，各行政職能部門基于自身利益以及“官本位”思想，以“管制者”的身份自居，在審批過程中重管制而輕服務，行政審批過程僵化、缺乏人情味。改革推行并聯審批，要求在同一階段涉及不同部門的審批事務統一處理。這一措施的目的，是讓企業少跑路、減少時間成本。但是，在實際的并聯審批模式下，針對擬受理案件的相關資料，受理窗口的要求更為嚴格。相關單位務必一次性提供完整的材料后，其申請方可被受理，否則無法被受理。相比較而言，串聯審批似乎具有一定的靈活性，并聯審批反而致使申報進度在某種程度上受到約束，阻礙了審批的效率。這說明，新規雖已推進，但根深蒂固的管制方式和工作文化則難以撼動。窗口經辦人在受理材料時重教條、輕服務，降低了企業在辦理審批業務時的獲得感和滿足感。

四、基于“專業分工悖”論修正方案的政策建議

專業分工的基本邏輯是劃分職能邊界，在政府職能部門邊界內，專業分工程度和技術熟練程度高，有助于部門績效的提升。但是，在現實生活中，各職能部門間存在千絲萬縷的聯系，是一個連續系統，線性分割、過度獨立、離散的部門關系難以避免部門間互為掣肘、相互抵抗的問題，會提高協調成本，降低組織的整體工作效率。［13］解決問題的關鍵是，在專業分工的基礎上正視職能部門間的關聯性，設計各種機制將各部門聯系起來，從而提高政府的整體運行效率。

針對政府部門的“專業分工悖論”以及四個主要表現，本文以提高政府的整體政務服務效能為目標，有針對性地設計了悖論的解決方案（如圖1所示）。

圖1 “專業分工悖論”及修正方案

總體思路就是從“確立引領目標”“實施政府再造”“加強部門協作”“堅持服務導向”和“強化頂層督辦”五個維度著手，轉變職能部門工作思路，改革政府組織機構和管理模式，構建最優政府工作機制。具體而言，針對政府部門分工的碎片化問題，通過設置整體目標來對部門目標進行統合；針對標準不一和權力擴張的問題，通過政府再造理順職責權力與標準，對部門權力實施合理瘦身，廢除冗雜事項；針對部門狹隘利益導向產生的外部性問題，強調部門協作和部門間的互聯互通共享；對于管制模式和僵化的機制，強調政府政務管理的“服務型”導向。最后，利用強化頂層督辦來保障改革的落實。如此通過多管齊下，“專業分工悖論”可得到有效控制，組織整體效能可獲得全面提升。

第一，確立引領目標，注重組織的整體效能。從總體上看，強調專業分工是“以職責為導向”的工作運行模式。這種模式下，政府職能部門權責清晰、職責細化，落實到每個部門或部門成員，注重技術規范的作用。然而，現如今經濟社會發展日新月異，公共事務紛繁復雜，很難對部門職責權限作出科學完善的規定。［13］另外，職能部門對自身業務更為熟悉，與其他部門缺乏溝通意識，這樣常常導致部門缺乏全局視野、各自為政，部門間職責沖突比比皆是。職責導向的分工模式具有種種弊端，忽視了部門間的關聯，因而有必要通過模式轉換，使組織各部門在自身職責之外，意識到組織整體利益，以組織整體效能為行動指南。因此，有必要參照彼得·德魯克的目標管理理論，確立組織整體目標，利用整體目標進行導向和引領，然后設立部門目標，使部門目標與整體目標相配合，與相鄰部門目標相協調，從而引導各部門超越狹隘的部門利益，尊重組織整體利益，提高整體效能。［14］在投資審批工作中，各部門需以優化營商環境為總體目標，以縮減審批時長為重點任務，通過制度設計將自身目標與相鄰部門目標、整體目標進行系統整合，而不是將整體目標進行簡單的層層分解。

第二，以專業分工為基礎，實施政府再造，理順部門職責權力與標準，對部門權力進行合理瘦身。專業分工的優點是不容置疑的，馬克思主義認為分工是人類社會發展進步的結果，隨著社會演進，人類勞動分工越來越精細、越來越復雜，在專業分工的基礎上，人類勞動技術不斷進步，生產效率不斷提高，生活逐步趨于有序化［6］。因此，要保證組織的運行效率，構建科學、合理的組織結構，進行適度專業分工仍是必不可少的。但是，在政府專業職能分工和科層制的組織模式下，自我膨脹和部門囿于狹隘利益的趨勢難以遏制，部門權力和干預范圍不斷擴大，在為群眾的管理服務過程中部門矛盾時有發生。這樣使得政府部門工作效率逐年降低，企業運行成本不斷提高，不利于市場機制發揮作用。因此，正如新公共管理理論所主張的，有必要通過政府再造，建設“小而美”“小而能”的政府，廢除冗雜的事項，理順部門職責權限和標準，提高市場經濟活動效率。相應地，審批部門也應該進一步精簡審批事項和審批環節，取消不必要的前置條件，提供寬松的市場環境，賦予企業更多的自主決策權。

第三，以部門協作為抓手，加強部門間的互聯互通共享。堅持目標導向和職能部門間的合理分工，離不開職能部門間的有效協作。即便在目標導向的工作模式下，組織確定了整體目標，職能部門通過專業分工分配了各自的次級目標，在沒有部門間協調和合作的情況下，專業化部門分工仍可能造成嚴重的“碎片化”和部門的自我中心主義。因此，這就有必要參照“整體政府”或“協作政府”的公共服務模式，打破傳統的組織界限，通過整體目標責任共擔和榮譽共享、部門協作、職責權限范圍的調整、信息共享和溝通、工作流程銜接和技術方法互補等手段，形成協同的工作方式,為公眾提供聯合服務。［15］樹立整體思維，實現權責清單制度的“整體化”建設，使清單管理制度從“碎片化”走向“整體化”。［16］對于工程建設項目的審批，各部門已經基本做到了“一個窗口”和“一張表單”，但在項目的開發和實施中，需進一步落實“一張藍圖”的統籌作用，通過平臺對接實現“一個系統”統一管理，并通過“一套機制”規范各部門的審批運行。

第四，堅持“服務導向”，建設服務型政府，提升為企業和群眾辦事的便利度。傳統的“管制型”政府過于強調專業化和技術統治，缺少靈活性與應變能力，導致低效率、官僚主義、文牘主義、人民群眾對政府的信任危機等問題，從而加重了政府和社會之間的矛盾。十八大以來，我們強調“放管服”改革，建設“服務型”政府。服務型政府的改革思路之一，是不再堅持“為管制而管制”的傳統行政路徑，而是約束政府職能的無限擴張，以為企業服務為根本出發點和歸宿，為政府職能賦予人性化特征,即服務內容、服務方式圍繞提高企業滿意度而展開，大幅提高政務服務效率。［17］因此，投資審批職責部門應以“服務導向”和“服務型政府”建設為原則，將提升公共利益關懷與組織整體價值作為自己的工作理念，有效了解企業在項目辦理過程中的堵點和難點，從而進一步提升治理效能。

第五，以頂層督辦為保障，構建激勵和問責機制。如前文所述，專業職能分工的膨脹趨勢在遇到反作用力，即制度約束或上級施壓時才會停止。傳統上，我們習慣“壓力型”體制下的組織管理模式，即依靠政治壓力和行政命令對下級和部門官員進行監督和動員。在全面深化改革時期，我們須轉變動員模式，推動國家治理能力和治理體系的現代化。上級施壓仍然需要，但不同的是，我們更加注重目標體系的系統性和可執行性，強調責任分擔和執行中的協調配合，著重建設過程督辦與結果獎懲相結合的全方位的激勵機制，利用“督辦責任型”管理動員模式，來保障改革和政府職能的落實。［18］投資審批改革是打破行政傳統，突破路徑依賴的重要改革，更需要全方位的頂層督辦來推動改革的有效落實。因此，上級部門需在加強組織領導的同時，創新考評機制，通過獎懲激勵問責機制，充分調動各地、各部門落實改革舉措的主動性。

五、小 結

理論上講，專業分工能夠提高部門效率，但不必然提高政府總體效能。事實上，在很多情況下專業分工會擴大部門利益，導致碎片化、擴張性、外部性、僵化性等方面的“專業分工悖論”。在我國工程建設項目審批領域，“專業分工悖論”尤為突出。

本文針對這些問題，在分工悖論理論論述的基礎上，借鑒了目標管理理論、新公共管理理論、整體政府、服務型政府等理論中的主張，提出了解決分工悖論的修正方案。該方案借鑒目標管理模式的精髓和新公共管理理論的正確主張，設立總體目標和任務，從而充分統領各部門、各地方的局部利益，令各部門、各地方超越狹隘利益，改變各部門審批碎片化的問題，確保改革落到實處；通過政府再造理順部門職責權限和標準，建設“小而美”“小而能”的政府，提高市場經濟活動效率；通過技術方法、制度建設、工作模式調整和工作理念優化等手段，使部門之間達成協同，為公眾提供聯合服務，從而保障外部性問題的解決；堅持“公民本位”，建設服務型政府，在審批過程中兼顧專業性、人性化的方方面面，正視企業和群眾的特殊性，拉近政府和人民群眾之間的關系，提升政府和群眾之間的融洽度；通過頂層督辦的壓力傳導和考核機制的激勵作用，建立全方位的獎勵懲罰機制和容錯機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排，保障改革的有效推進。這些措施都落腳于一點，即在專業分工的基礎上正視職能部門間的關聯性，重視政府的整體效能，通過目標引領、職能再造、加強協同、公民本位和頂層督辦等各種機制將各部門聯系起來，從而提高政府的整體行政效率。

可以預見，“專業分工悖論”的內在缺陷很難得到根治，但只要通過科學理性的制度設計、機制創新和先進理念的引領，分工的悖論性后果將會不斷弱化并逐漸消弭。本文從理論視角對構建更加有效的協調機制提出了初步設想和政策建議，但在實踐中如何圍繞促進部門間的協調性進行深化改革，仍然是學術研究和改革實踐領域值得深入關注的重要議題。