高校合同管理規范化困境研究

關鍵詞 合同管理 內部控制 高校管理 依法治校

作者簡介：米建波，電子科技大學學校辦公室，研究生，研究方向：高校法律治理、高校合同管理、大學生普法教育。

中圖分類號：D923.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.253

一、高校合同管理的特點

高校合同管理是指高校作為獨立的民事主體與市場經濟活動中的其他平等主體依法進行起草、簽訂、履行、變更、解除等一系列行為，以及后續的審查、監督等工作的總稱。高校合同管理主要表現出如下特征：

（一）合同業務有鮮明的校園性

高校的資金主要來源于國家財政撥款、專利成果轉化等自籌經費、社會捐贈資金等，對外所簽訂的合同類型比較封閉，集中在與教師、學生相關的教學、科研、管理、服務等內容，包括縱向科研、橫向科研、物資采購、合作辦學等多個方面。

（二）合同管理有明顯的復雜性

高校的法人地位具有“雙界性”，即跨民商法、行政法兩個法律界別 ，高校的合同管理也需要經過更為復雜的程序。在實踐中，高校一方面往往需要在內部建立制度，在合同管理中經過采購部門、財務部門、審計監督部門等多個部門的把關，并在必要時引入社會力量，以期達到優化管理模式、實現效益的目的;另一方面，高校的公共性要求高校嚴格遵守上級的管理規范，如相關的法律法規和行政規章，因此，相較于企業等其他主體的合同管理，高校合同管理在嚴謹性上有更高的要求。

二、高校開展合同管理的背景

（一）高校開展合同管理的必要性

高等學校是兼具教育功能和服務性質的國家公共機構，也是行使權力并履行作為公共權力主體的義務的法人 ，它以培養人才為目的，既在《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等行政法的規范下承擔以學術、科研為代表的社會職能，也在《中華人民共和民法總則》《中華人民共和國合同法》等民事法律規范的約束下開展民事活動。高校的法人地位表明高校具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利、承擔民事義務，也相應地具有法人的意思表示、執行等內部機關，能夠獨立地構建內部治理結構，并對內部制度加以完善。

如今，高校參與經濟活動較以前更加頻繁，形式也趨于多樣，這使高校面臨的經濟態勢更為復雜;除了承擔依靠政府財政撥款開展的縱向科研活動外，高校與企業的合作拓展了高校的資金來源，也使得橫向科研活動呈現出更為普遍化的特征。同時，由于高校在社會中還承擔著教育等社會職能，高校參與經濟活動還具有不同于其它市場主體的特色。

合同內容是否規范、是否符合法律法規要求，是否能發揮其作用，這需要高校對合同進行科學有效的管理。根據內部控制理論，單位需要通過在內部制定和落實制度，實現對經濟活動的風險的預防和管控。教育部于2016年制定的《教育部直屬高校內部控制指南》指出：“直屬高校需要建立健全一整套合規、完備、高效的內部控制體系，并用以規范校內經濟活動，確保高校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整。” 合同管理是高校內部控制體系中不可分割的一部分，內控理論表現在高校的合同工作中，則體現為建立合理、合規、合法的合同管理制度并加以落實。

高校開展合同管理工作是對政府會計制度全面實施的回應。由財政部制定的《政府會計制度》于2019年初在全國各級各類行政事業單位全面施行。這一制度對高校經濟工作提出了新要求，要求高校在財務管理中的會計核算和賬務處理中貫徹權責發生制的原則，并合理地確認財務中的各款項 ，實現了高校財務管理制度的一次更新。而財務和審計對精確性的要求則需要以嚴謹的合同管理流程為支撐，只有通過完善合同管理體系，將合同業務的各環節、全過程納入規范化管理，才能從數據提供、合規性監督等各方面為政府會計制度的執行和實施提供支撐，進而推動高校組織和管理的體系化。

（二）高校開展合同管理的重要性

加強合同管理首先是依法治校的要求。依法治校旨在實現高校治理的法治化、規范化和科學化，最終指向使高校與政府、企業、社會之間的關系得以理順 。在依法治國和全面深化教育改革的大背景下，我國教育領域的立法正不斷完善，教育部于2013年發布的《全面推進依法治校實施綱要》也對學校的管理理念和管理方式提出了新要求。在新形勢下加強合同管理有助于貫徹依法治校、依法治教的精神，將合同管理納入規范的軌道也能更好地保障教師、學生的主體地位，明確各項事務中的權利義務關系，為維護師生以及校方的權益提供完善的制度保障。

合同管理涉及多部門、多流程，規范的合同管理可以幫助解決部門之間目前在合同管理上存在的權責不清、分工混亂、資源分散等問題，達到優化高校內部管理結構、提升內部控制的有效性的效果，并促進工作水平和工作質量的飛躍，幫助實現科學化管理;建立合同管理的信息化系統不僅能讓管理更為便利，也符合環保原則、助推半紙化辦公的實現;科學有序的合同管理也能起到更好的服務廣大師生與合同相對方的作用。

建立健全高校的合同管理制度也能發揮風險防范的作用。規范的合同管理意味著包括審批、監督在內的全方面的制度化，實現“在起草中預防可能出現的風險、審批中及時排除文本存在的漏洞、履行中迅速解決已經出現的問題”，這對于更好地發揮合同本身的作用無疑是極為有利的。

從宏觀層面來看，高校以平等民事主體的身份參與市場經濟活動、成立與其他主體之間的合同關系，又因為自身的公共性將會在社會層面上起到示范作用。高校完善自身合同管理，以合法合規的方式參與市場經濟，不僅有助于維護雙方權益，還能起到遵守經濟活動規則的模范帶頭作用，在樹立優質的社會形象的同時，幫助構建和諧、規范的市場秩序。

三、高校前期合同管理的問題和癥結

（一）合同管理新形勢

2016年出臺的《教育部直屬高校內部控制指南》要求教育部直屬高校建立健全一整套高效、合理的內部控制體系，并利用內部控制體系規范校內經濟活動。伴隨著經濟社會的發展，高校的社會職能日益多元，社會服務職能增強，橫向、縱向科研合同數量、種類增加，內容多元且復雜，這都對高校合同管理工作提出新挑戰，為避免不必要的糾紛，制定程序化規則，提高審查質量和速率。

2019年1月1日起，高校執行政府會計制度，在財務會計下要求按權責發生制合理確認本期收入和成本，這對高校合同管理提出了全新的要求。

（二）合同管理的問題

1.合同管理制度水平不高

在制度執行中，合同管理事宜存在著諸多問題，學校所規定的制度，原則性內容較多，而在標準的統一和細節的敲定上不夠。第一，合同的行文格式不統一，部分合同使用學校標準模版，而部分合同適用的是另一方當事人的模版;且來自各個學院，不同行政部門的合同內容及格式不同，給合同審核部門帶來一定麻煩。第二，合同管理制度中，管理目的不明晰、所適用合同類型缺乏明確規定、合同執行階段缺乏監督與同和執行力度缺乏考察等。第三，不同制度之間，相互矛盾，制度和流程，相當復雜，數量眾多，關系復雜，表現出冗雜，降低合同管理的效率。

2.合同簽訂組織部門管理混亂

高校合同管理涉及到較多的行政部門，有著復雜的程序流程。高校合同管理復雜的原因之一就在于涉及的部門眾多，一項課桌椅采購任務需要涉及需求單位如實驗室，主管部門如后勤、教務、資產管理部門，學校審計、法務、財務等各部門聯合運作。

高校具有法人資格，其下有很多分管的部門，比如：科研院、教務處、學工處、后勤部門等等，各自有聯系，又相互獨立，各個部門均可以與校外企業單位有社會活動往來，存在各自訂立合同的情況，因此一些不作為高校法人代表的部門，為了辦事方便，也簽訂合同;若出現糾紛，這些簽訂了合同的部門其實沒有能力作為法人代表，也沒有單獨承擔民事責任能力，如此只能由學校法人代表解決，增加不必要的費用。

且合同資料難以收集。各個部門都會與社會外界簽訂合同，合同資料的管理相對分散;若遇到收集資料，請查資料，工作人員崗位調整，部門重新劃分，容易造成資料的遺失，使得學校進行財務清算時會造成賬目核對不上的后果。

3.缺乏對合同實施過程的監督

很多時候合同管理工作人員把注意力放在合同的簽訂上面，而往往忽視合同的實施過程。合同的實施過程直接影響的是合同所約定達成的結果。合同執行期間，多是由該項目負責部門來負責監管，而學校主觀部門因為在各個領域的知識水平的限制，可能不便于監管，所以合同的實際執行無法受到學校的監督。 如同裝修房子，在房子裝修過程中沒有監工，房子裝修好驗收，發現問題繁多，但已經是既定事實，改變不易，最后極大程度上還是學校法人承擔風險，承擔損失。

4.缺乏合同管理人才

由于沒有設立專業的合同管理部門，合同管理人員大多不具備專業性，常依靠的是，對于合同存在風險的感知能力較低，缺乏嚴謹性;簽訂合同缺乏對對方當事人法律文件進行審查，如：營業執照等;對合同主要條款沒有經過認真的審查，合同簽訂隨意無序，使得在執行過程中出現合同糾紛和當事人違約等現象，給學校信譽造成不良的影響。且有些學校雇傭本校法學老師處理學校法務，但老師需要在完成教學工作至上再完成法務工作，負擔過重。雇傭校外的法律顧問，不了解學校單位設立，容易影響到合同的簽訂。所以合同管理人才最好是既有法學知識作為支撐，又對學校的組織構成等情況了解，最后大體能只著眼于學校合同管理。

5.合同系統建設的缺失

在推行數字化信息化校園建設之下，學校涉及到各種各樣的信息化平臺，但是大部分的高校還沒有建立自己的合同信息系統，有少數已經建立，但是只是一個空殼網頁，沒有服務功能或還處于單機的狀態之下，沒有起到實質上的作用。

注釋：

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