簡述國土空間規劃視角下的特大城市更新規劃政策制度比較

彭伊儂

摘 要 隨著存量空間優化成為中國各大城市主要的空間發展策略，有必要對城市更新規劃在國土空間規劃體系中的角色與內涵進行再思考。文章通過對比北京、上海、深圳等城市的更新規劃政策，對比其管控原則、模式的異同，對空間轉型下的城市更新政策制度進行了初步思考。

關鍵詞 城市更新;空間規劃;模式

自2008年國務院發布《關于促進節約集約用地的通知》以來，存量用地再開發成為城市發展的主旋律。雖然國家層面尚未出臺城市更新的專項政策體系，以北京、上海、深圳、廣州等為代表的各大城市已形成了一套凸顯地方特色的城市更新政策體系。上述城市更新政策主要從促進產業轉型升級、協調原居民多樣化需求、解決復雜土地權屬問題等實施視角出發，尚未完全融入傳統城鄉規劃體系中。2019年5月，中共中央 國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，意味著統一的國土空間規劃體系開始建立。出于多規合一的自然資源行政管理的需求，有必要在國土空間規劃的體系中構建針對存量地區的規劃管控制度。本文通過對國內國土空間規劃先行先試的城市案例進行分析，旨在探討如何在統籌城市生態、農業、城鎮等功能空間布局的同時，兼顧城市更新經濟效益、社會效益等項目實操層面內涵，探索城市更新規劃從編制、實施、保障、監督多個環節的國土空間規劃體系融入，有效傳導城市發展戰略意圖。

1北京市：以單元規劃綜合實施方案為實施工具

北京市的城市更新以棚戶區改造為主，其改造方案遵循“街區層面控制性詳細規劃——年度前期計劃——地塊控制性詳細規劃——年度實施計劃——年度實施方案”[1]的編制流程。街區層面控制性詳細規劃的統籌引領，堅持規劃先行;項目地塊控規方案以年度前期計劃為依據，項目實施方案根據年度實施計劃編制，明確征收拆遷方案、配套基礎設施等內容，強調政府主導的計劃管理。

2020年北京市出臺的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的實施意見》，作為推動北京總體規劃實施的制度設計，明確提出編制單元規劃綜合實施方案，并強調其與年度實施計劃的銜接。在北京市國土空間規劃體系下，綜合實施方案被列為詳細規劃層級，統籌增量使用和存量更新等內容，是土地資源整理、城市有機更新的具體實施依據。北京市通過在國土規劃體系中增設綜合實施方案層級，繼續以棚戶區改造和環境整治作為城市更新的主要任務，將以計劃管理、項目實施為導向的城市更新體系較好地融入國土空間體系中。

2上海市：通過控制性詳細規劃統籌區域公共要素

作為最早開展城市更新實踐工作的城市之一，上海已經出臺了城市更新的專項管理辦法，以公共要素為重點，實行區域評估、實施計劃和全生命周期管理相結合的管理制度。在控制性詳細規劃層級，通過區域評估評價控制性詳細單元內的公共服務配套、歷史風貌、生態環境等公共要素現狀，明確定地區更新需求。城市更新實施計劃落實區域評估的要求，以更新單元為基本范圍進一步明晰公共要素規模布局、建設方案等具體實施內容。

2020年5月，上海市出臺《中共上海市委、上海市人民政府關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》，在詳細規劃層級，從公服設施完善的角度，進一步強調了控制性詳細規劃對城市有機更新的管控作用。該《意見》重點圍繞公共服務設施完善、城市公共環境改善等內容，提出將控制性詳細規劃作為促進城市有機更新的實施抓手。上海市早在2015年的《上海市城市更新規劃土地實施細則》中明確了控制性詳細規劃單元與城市更新單元之間的銜接關系，通過本次國土空間規劃體系的構建，則對存量規劃中的公共利益優先導向進行了進一步強化。

3深圳市：依托更新單元規劃圍繞具體項目開展

自2012年以來，深圳市以存量土地供應為主的供地模式意味著城市更新成為深圳城市空間發展的重要路徑，深圳市政府也創新地提出“城市更新+土地整備”的模式。在《深圳市城市更新辦法》的統籌下，深圳圍繞城市更新單元出臺了一系列技術指引。城市更新單元基于更新項目劃定，充分發揮市場作用展開規劃編制工作，可視為對法定圖則的編制和修改。從項目出發的城市更新單元規劃模式，有力地加速了存量土地再開發，但也導致了對全市“規劃一張圖” 的分散式點狀修改，區域統籌管控力度較弱[2]。

基于此，2019年深圳市提出的《深圳市國土空間總體規劃（2020-2035年）》十大規劃思路，以規劃的傳導與落實為核心，在更新層面重點提出存量用地成片連片開發的策略，進一步完善重點更新單元、較大面積產業空間整備片區的規劃路徑，強化了對片區功能整體提升的統籌考慮，以實現對宏觀空間規劃的更有效傳導。

4對比與結論

城市更新規劃工作除聚焦規劃技術層面以外，更多包含行政協調的內容。縱觀各大城市的更新政策，可以發現城市更新規劃均是落實國土空間規劃的重要手段，北京市計劃管控、面向實施的模式能確保空間減量的有效推進;上海市公益導向的區域評估則是提升城市品質與活力的重要方式;深圳市通過自下而上的項目規劃模式以解決城市發展的具體問題。相較而言，北京和上海均通過“控制性詳細規劃—實施方案/計劃”的二級管控方式兼顧上層規劃銜接與項目具體實施，北京將綜合實施方案列入國土空間規劃體系中，進一步強調其法定地位;上海則在控制性詳細規劃層面強調了與城市更新的銜接，這也與城市各自的發展重點密切相關。深圳在國土空間“一張圖”體系下，通過劃定重點區域、擴大更新范圍等方式，嘗試解決與上層次空間規劃的銜接問題。

總體而言，隨著城市更新成為我國特大城市土地資源挖潛的主要路徑，在空間規劃體系重構的語境下，對城市更新在國土空間規劃中角色的再認識、深入理解國土空間規劃體系下城市更新規劃的內涵，有助于暢通規劃編制實施路徑，真正發揮城市更新的規劃價值，切實促進國土空間布局優化與人居環境改善。

參考文獻

[1] 北京市住房和城鄉建設委員會，北京市重大項目建設指揮部辦公室，北京市規劃和國土資源管理委員會.關于印發《關于進一步完善北京市棚戶區改造計劃管理工作的意見》的通知：京建發〔2018〕455號[EB/OL].http：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/xxgk/fgwj3/qtwj/zfbzltz/527032/index.shtml，2018-9-30.

[2] 林強.城市更新的制度安排與政策反思——以深圳為例[J].城市規劃，2017，41（11）：52-55.