應(yīng)急物資保障體系建設(shè)若干思考

王釗 馬楠 張曉昊 王乾

[摘 要] 我國對于大部分災(zāi)害事故具備較好的應(yīng)急物資保障水平，例如對于強(qiáng)烈地震、大面積洪澇、大規(guī)模疫情等特別重大突發(fā)事件，在全國協(xié)同聯(lián)動下，大部分品類的應(yīng)急物資可以保障，但如事態(tài)升級、影響面擴(kuò)大，僅憑現(xiàn)有的實(shí)物儲備難以實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這就需要政府層面加快宏觀應(yīng)急物資儲備體系建設(shè)工作，發(fā)揮信息技術(shù)在應(yīng)急物資儲備和管理中的重要作用，積極推動中央企業(yè)牽頭的全國應(yīng)急物資能力保障體系建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 應(yīng)急物資；儲備；能力；保障

中圖分類號：F253 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、概念與分類

關(guān)于應(yīng)急物資尚無明確的概念界定，人們習(xí)慣將用于控制突發(fā)事件事態(tài)及保障受災(zāi)人員的物資定義為應(yīng)急物資，將專門保障應(yīng)急力量，隨隊(duì)伍走的物資、設(shè)施設(shè)備定義為應(yīng)急裝備。隨著“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的理念逐步深入，應(yīng)急物資的概念已經(jīng)逐漸泛化，在很多場合涵蓋了應(yīng)急裝備，也是目前學(xué)術(shù)研究和日常工作中更為普遍認(rèn)同的概念。但是強(qiáng)調(diào)應(yīng)急裝備還是有所特指，弱化了災(zāi)民轉(zhuǎn)移安置所需的保障性物資。

2015年國家發(fā)改委發(fā)布的《應(yīng)急保障重點(diǎn)物資分類目錄》及2020年國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會發(fā)布的《應(yīng)急物資分類及編碼》兩個文件，對物資儲備工作及信息化建設(shè)有重要指導(dǎo)意義。目前，突發(fā)事件和應(yīng)急物資有明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有突發(fā)事件和應(yīng)急物資的匹配性規(guī)范文件。從突發(fā)事件主責(zé)部門及應(yīng)急處置需求兩個角度，本文主張應(yīng)急物資采用“通用型物資（分級）+專業(yè)處置物資（N種）”的維度進(jìn)行分類，以指導(dǎo)應(yīng)急物資專業(yè)化儲備和隊(duì)伍配備。

二、儲備模式分析

目前我國已經(jīng)初步形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級物資儲備體系，同時也采用了協(xié)議儲備等形式加大了應(yīng)急物資儲備能力。

（一）應(yīng)急物資儲備儲備模式

應(yīng)急物資儲備的應(yīng)用特點(diǎn)和弱經(jīng)濟(jì)性決定了該項(xiàng)工作應(yīng)遵循超前性、科學(xué)性、效益性、動態(tài)性原則。應(yīng)急物資儲備模式，按不同分類主體有不同的分類方法。按儲備形態(tài)區(qū)分，可分為有形儲備和無形儲備；按儲備主體劃分，可分為國家儲備、地方儲備和社會儲備等。實(shí)物儲備、協(xié)議儲備、能力儲備三種方式是我國當(dāng)前儲備制度下較為常見的儲備模式。此外，危急時刻政府還可采用市場采購、直接征用、社會捐贈等方式獲取應(yīng)急物資裝備。

（二）新冠疫情暴露的問題

突發(fā)事件具有發(fā)生的時間、空間、規(guī)模以及所需物資難以預(yù)測的特點(diǎn)。2019年12月以來，在處置應(yīng)對新冠疫情中，突顯出僅依賴實(shí)物儲備不能應(yīng)對復(fù)雜性大型突發(fā)事件。聚焦本次疫情應(yīng)對，可以看出如下問題。一是物資存儲問題。缺乏儲備標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，實(shí)物存儲不足，存儲位置不明確，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。二是物資調(diào)配問題。疫情初期物資調(diào)配不高效，裝運(yùn)人員緊缺，疫區(qū)封鎖交通進(jìn)出受控，跨省運(yùn)輸物資被強(qiáng)行征用，捐贈物品處置分配引起社會輿論爭議。三是緊急生產(chǎn)問題。春節(jié)與疫情高發(fā)期間人員復(fù)工受影響，生產(chǎn)所需原材料供貨緊張，生產(chǎn)線轉(zhuǎn)產(chǎn)需要獲得相應(yīng)資質(zhì)和技術(shù)，工人需要一定時間進(jìn)行培訓(xùn)。四是終端交易問題。產(chǎn)品定價受春節(jié)人工成本、原材料成本影響而浮動，定價與議價程序缺乏依據(jù)，政府采購支付程序與市場交易程序存在矛盾，特殊時期的產(chǎn)品驗(yàn)收時間、地點(diǎn)和人員都受限制，追溯追責(zé)手段缺乏。

三、儲備現(xiàn)狀

我國應(yīng)急物資儲備主要包括以下層面。應(yīng)急管理部儲備有中央生活類救災(zāi)物資、消防救援裝備、地震地質(zhì)救援裝備、防汛抗旱物資、森林防火物資和安全生產(chǎn)應(yīng)急救援裝備等。其中，中央救災(zāi)物資包括救災(zāi)帳篷、被服和裝具三大類17個品種，共有216萬件，存儲在北京、天津、沈陽等19個中央救災(zāi)物資儲備庫。消防應(yīng)急救援裝備包括個人防護(hù)、偵檢救援、勤務(wù)保障、車輛舟船等幾大類，存儲在武漢等5個應(yīng)急物資儲備庫。地震地質(zhì)應(yīng)急救援裝備包括應(yīng)急指揮車、緊急救援裝備和工作裝備等，存放在中國地震應(yīng)急搜救中心。防汛抗旱物資包括防汛和抗旱兩大類，存儲在各省的29個防汛抗旱物資儲備庫。森林防火物資儲備有風(fēng)力滅火機(jī)、消防水泵等40余種，存儲在昆明等8個國家森林防火物資儲備庫。安全生產(chǎn)應(yīng)急救援裝備配備在85支國家級應(yīng)急救援隊(duì)，物資類別涵蓋危化品、礦山、油氣、隧道等行業(yè)，產(chǎn)權(quán)歸屬國企，應(yīng)急管理部可隨時調(diào)用。商務(wù)部負(fù)責(zé)基本生活用品的市場供應(yīng)和重要生活必須品的儲備；工信部和國家衛(wèi)生健康委承擔(dān)中央醫(yī)藥應(yīng)急儲備；糧食和物資儲備局負(fù)責(zé)中央糧油儲備；軍隊(duì)儲備有大量軍用物資和裝備，在重特大災(zāi)害情況下可緊急調(diào)運(yùn)。地方不同程度進(jìn)行了應(yīng)急物資儲備工作。

四、儲備問題

從儲備庫建設(shè)角度來說，我國應(yīng)急物資儲備存在如下共性問題：

第一，應(yīng)急物資儲備品類模式問題。主要包括應(yīng)急物資儲備種類不夠全、應(yīng)急物資儲備數(shù)量缺乏標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物資儲備模式不夠多樣等問題。

第二，應(yīng)急物資儲備管理使用問題。主要包括應(yīng)急物資質(zhì)量管理缺乏依據(jù)、應(yīng)急物資倉儲條件簡陋、缺乏信息化管理手段、應(yīng)急物資及車輛上路難等問題。

第三，應(yīng)急物資儲備倉庫建設(shè)問題。主要包括倉儲分布不夠合理、倉儲分級不夠清晰、物資儲備庫缺乏配套設(shè)施、倉儲物流設(shè)備不夠先進(jìn)等問題。

第四，應(yīng)急物資儲備管理制度問題。主要包括思想認(rèn)識不統(tǒng)一、法規(guī)制度不健全、管理機(jī)制不完善、資金保障不到位、應(yīng)急演練不到位、補(bǔ)充更新不及時等問題。

五、發(fā)展方向

在過去的十多年里，強(qiáng)調(diào)通過市場機(jī)制完善應(yīng)急保障體系，然而當(dāng)面對類似多省洪澇并發(fā)、重特大地震等日益復(fù)雜嚴(yán)峻的巨災(zāi)大災(zāi)時，市場機(jī)制在短期無法發(fā)揮作用，必需依賴類似于軍事領(lǐng)域里的國民經(jīng)濟(jì)動員體系迅速組織超常規(guī)的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)模式，才能滿足稍縱即逝的救援黃金時機(jī)。總結(jié)多次大災(zāi)巨災(zāi)的應(yīng)急物資保障經(jīng)驗(yàn)，本文提出建立以央企為核心、專業(yè)聯(lián)盟（協(xié)會）為基礎(chǔ)的國家應(yīng)急物資能力保障體系建設(shè)方案。該方案具有覆蓋全國的應(yīng)急物資生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、覆蓋主要應(yīng)急物資的生產(chǎn)能力、強(qiáng)大的生產(chǎn)動員能力、扎實(shí)的應(yīng)急物資協(xié)調(diào)調(diào)度能力。通過實(shí)物儲備、協(xié)議儲備、能力儲備三種方式相結(jié)合，有信心有能力實(shí)現(xiàn)重要應(yīng)急物資省內(nèi)12小時全覆蓋，鄰近省份24小時調(diào)撥到位，全國保障網(wǎng)絡(luò)對單點(diǎn)支援實(shí)現(xiàn)72小時能力聚合。此外，在墊資、采購、結(jié)算、評估、捐贈等環(huán)節(jié)可追溯追責(zé)。

六、管理調(diào)度

（一）建立全國應(yīng)急物資精準(zhǔn)管控平臺

應(yīng)急處置需用到大量的物資、裝備、專家、隊(duì)伍等資源，同時要結(jié)合好倉儲、運(yùn)輸、指揮、調(diào)度等各個環(huán)節(jié)，這樣才能保證物資能夠快速、準(zhǔn)確、有效地到達(dá)最佳位置，發(fā)揮最大的應(yīng)用價值。因此，對于應(yīng)急物資的應(yīng)用不是簡單的有或沒有的狀態(tài)，而是一系列從制定采購計(jì)劃、倉儲、運(yùn)輸、調(diào)度到指揮應(yīng)用的多環(huán)節(jié)、科學(xué)式的流程應(yīng)用，要充分運(yùn)用GIS、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)構(gòu)建應(yīng)急物資精準(zhǔn)管控平臺。要支持政府部門及企業(yè)在線上報風(fēng)險源、應(yīng)急資源，添加管控措施，評估保障能力。各級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件處置過程中能夠準(zhǔn)確掌握應(yīng)急物資、裝備的庫存及分布情況，由此實(shí)現(xiàn)全國應(yīng)急物資的統(tǒng)一管理和科學(xué)調(diào)度。通過該平臺可以實(shí)現(xiàn)對我國應(yīng)急物資的生產(chǎn)企業(yè)、生產(chǎn)能力、存量、儲存?zhèn)}庫，以及應(yīng)急人力資源、社會應(yīng)急救援組織等信息進(jìn)行資源層面的應(yīng)用整合，以實(shí)現(xiàn)對我國應(yīng)急物資的統(tǒng)籌管理與應(yīng)用支撐。該平臺實(shí)現(xiàn)三個功能體系，分別是：

應(yīng)急物資的整合管理體系：對全國的應(yīng)急物資進(jìn)行整合，其整合目的是形成統(tǒng)一的物資統(tǒng)籌指導(dǎo)性態(tài)勢管理應(yīng)用。

應(yīng)急物資的空間分析應(yīng)用體系：以地理信息為基礎(chǔ)分析手段，將全國各類應(yīng)急物資進(jìn)行空間區(qū)域分析應(yīng)用，使其更能直觀、全局性的對我國應(yīng)急物資的分布、應(yīng)用進(jìn)行分析描述。

應(yīng)急物資的預(yù)警應(yīng)用體系：該體系結(jié)合歷史災(zāi)害事故的發(fā)生地點(diǎn)、頻次，以及歷次災(zāi)害事故應(yīng)急物資的應(yīng)用情況進(jìn)行綜合預(yù)警分析。

（二）應(yīng)急物流能力提升建議

快速將應(yīng)急物資送到突發(fā)事件的需求點(diǎn)，離不開高效的物流配送系統(tǒng)的支撐。應(yīng)急交通運(yùn)輸能力建設(shè)，涉及應(yīng)急交通運(yùn)輸裝備、交通基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急物資儲備、應(yīng)急人員培訓(xùn)、應(yīng)急組織指揮、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)程序、應(yīng)急預(yù)案等方面。建議建設(shè)一支“平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急物資配送體系，選擇規(guī)模大、服務(wù)質(zhì)量好的物流配送公司，如中國郵政、蘇寧物流、京東、順豐等，與應(yīng)急物資生產(chǎn)單位簽訂“戰(zhàn)略聯(lián)盟”，在聯(lián)盟內(nèi)部形成一支強(qiáng)大的全國應(yīng)急物流配送力量，作為國家應(yīng)急配送的重要支撐，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，能夠做到快速反應(yīng)，立刻啟動配送系統(tǒng)，保證物資配送渠道暢通，高效運(yùn)行。

七、結(jié)語

大災(zāi)的發(fā)生不僅在時間和空間上難以預(yù)測，所需物資的品類和數(shù)量也是難以評估的。應(yīng)急管理部的成立可以從全國角度將突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)對納入政府長遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃，這是一個提升應(yīng)急保障能力的重要機(jī)遇。建議政府在加強(qiáng)中央、地方各級實(shí)物儲備基礎(chǔ)上，積極推動中央企業(yè)牽頭的全國應(yīng)急物資能力保障體系。