廣東南嶺國家公園管理體制與運行機制研究

鄧毅 黃金玲 李希琳

國家公園是自然資源保護的一種重要形式，對維護可持續發展的生態空間具有十分重要的意義[1]。黨的十九大報告指出：“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[2]。在新一輪的國家機構改革中，中央政府專門成立國家公園管理局以推進國家公園建設[3]。因此，進一步加強國家公園體制機制建設研究，構建出適合我國自身需要的國家公園管理體制與運行機制，具有重要的現實意義。

1 國內外現有自然保護地的主要管理體制

國外現行國家公園管理體制主要有3種：垂直管理型、地方自治型和綜合管理型[3]。我國現有的自然保護地類型涉及自然保護區、風景名勝區、森林公園、文化自然遺產、地質公園、濕地公園、礦山公園、水利風景區等以及十大國家公園體制試點地，各類自然保護地因設立目標、責任主體、行政管理體系的不同，管理體制差異較大[4]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年9月印發的《建立國家公園體制總體方案》[5]（以下簡稱“《總體方案》”），初步完成了我國國家公園體制的頂層設計，提出我國的國家公園實行統一事權、分級管理體制。

從管理體制主要涉及的管理模式、管理主體、管理人員和資金來源，比較國內外各類自然保護地的管理體制（表1）。

通過對比，不難發現我國原有的自然保護地行政管理體系存在條塊分割、自然保護對象責任分工部門化等問題[9]，已然削弱了整體管理效力，也增加了管理成本。因此，即使是與中國具有一定類似性的德國，在處理部門之間、國家公園與轄區政府之間的關系方面，同樣強調一個部門主導，多方參與協調[10]。

而美國國家公園實行自上而下、垂直領導的管理體制，使得其管理具有很強的自主權和靈活性，基本不受地方政府的掣肘。而引入的公私合作管理體系為國家公園內的自然人文資源保護提供了必要的資金、技術和人力支持，同時保證了國家公園公益性的本質，從而有效地增進了社會福利。值得強調的是，美國國家公園的垂直管理模式并不是單向的管理，同樣存在多部門協調，例如農業部、森林局、土地局、地方利益相關者等，如何有效協調實施才是該制度的關鍵[11]。綜合而言，這是一種更值得我國借鑒的國家公園管理體制。

2 廣東南嶺國家公園概況

在我國10個國家公園體制試點有序推進背景下[12]，廣東省政府將創建國家公園作為全省自然保護地體系重構的關鍵和重點大力推進。2017年9月，根據省委、省政府《建設南嶺國家公園工作方案》相關要求，廣東省自然資源廳（廣東省林業局）編制了《南嶺國家公園總體規劃》。2019年5月，按照廣東省政府第49次常務會議要求，先后編制了《擬建廣東南嶺國家公園范圍比選方案》《擬建廣東南嶺國家公園范圍劃定建議方案》。

按建議方案，擬建廣東南嶺國家公園以南嶺-石門臺片區為主體，聯動丹霞山片區，將粵北地區自然資源最精華的區域均納入國家公園。該方案總面積2 149.35 km2，包括南嶺-石門臺片區1 987.19 km2和丹霞山片區162.16 km2，其中國有土地面積568.13 km2，國有林地面積520.03 km2，集體土地面積1 581.22 km2，集體林地面積1 449.44 km2；涉及樂昌市、連州市、曲江區、仁化縣、乳源縣、武江區、陽山縣、英德市、湞江區9個縣（市、區），30個鄉鎮；整合自然保護地19個，面積1 638.27 km2（去除交叉重疊面積）；涉及社區居民約15 963人。

在主管部門上，南嶺國家公園規劃范圍內現有自然保護地涉及3個行政主管部門及地方政府：1）林業部門（林業自然保護區、森林公園、濕地公園）；2）環保部門（自然保護區、飲用水源保護區）；3）水利部門（水利風景區）。

3 廣東南嶺國家公園體制機制面臨的主要問題

從廣東南嶺國家公園范圍涉及的自然和社會因素來看，管理體制和運行機制的建立主要面臨以下問題：

3.1 多頭管理向垂直管理轉換的挑戰大

廣東南嶺國家公園區域范圍內涉及先前國家林業局、國土資源部、環保部、住建部等多個部門劃定的保護區域。由于原有各類保護地范圍在空間上有許多重疊（圖1），且管理權限分散至相關行政主管部門和地方政府，衍生出部門分割、責權不清、協調困難、合作低效、機構重復設置、重復建設等一系列問題。按照《總體方案》的要求，南嶺國家公園要建立事權統一、分級管理的體制，依托原有管理機構和人員進行重組，克服長期形成的各種弊端，面臨的挑戰是巨大的，需要從基本體制、協同關系、法律制度體系等多個層面進行創新。

表1 國內外自然保護地管理體制比較

3.2 保護與發展的矛盾突出

當前，在廣東南嶺國家公園范圍內已建的5類自然保護地中，自然保護區受搶救性保護理念的影響，偏重于“嚴格保護”，而其他類型的保護地則偏重于“利用”，存在著“過度開發利用”的問題。嚴格保護與開發利用之間缺少一個平衡、規范的生態保護模式。按國家公園模式進行建設后，根據《總體方案》，國家公園“納入全國生態保護紅線區域管控范圍，實行最嚴格的保護”，也就意味著南嶺國家公園屬于禁止開發區域。但同時，南嶺國家公園所在區域也是廣東經濟欠發達地區，在最嚴格保護要求下，產業發展受限。如果中央政府財政轉移支付力度不足，地方政府和當地社區居民為實現發展，必然對國家公園所具有的大量稀缺性生態、生物和文化資源謀求更多利用。國家公園要求實行最嚴格的生態保護與地方發展意愿之間必然產生一定矛盾。

3.3 復雜產權的利益協調難度大

為保證南嶺國家公園的原真性和完整性，公園范圍處在人口密集的南方集體林區，其中國有土地僅占約30%，將近70%為集體所有土地。集體所有的土地權屬比較復雜，大部分集體土地分包到戶，農民享有這部分土地包括地面附著物的所有經濟收益，也可以將這些土地依法進行出租、轉讓、入股等等，形成了復雜的土地權屬關系。除此之外，還存在一些土地權屬的遺留問題，也造成國家公園區域內的土地權屬性質復雜，很難確權，若政府采用強制性措施征收，很容易影響社會穩定。

4 國家公園管理體制與運行機制的南嶺方案

針對上述幾個主要問題，結合國內外國家公園管理體制與運行機制的優劣，聚焦構建權責邊界清晰、保護和發展并行、生態共建和利益共享的新型自然保護地管理體制，將成為廣東南嶺國家公園建設及長效運作的關鍵。

4.1 構建歸屬清晰、權責明確的管理體制

4.1.1 三級垂直管理模式

以國家公園規劃總體目標為依據，采取“政府主導、管經分離、多方參與、差別化管控”的管理模式，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的國家公園管理體制。采用省級政府垂直管理模式，按照“國家公園管理局-管理分局-管護站”的思路構建三級管理體系，形成統一規范、機構精簡、運行高效的南嶺國家公園管理體制，對國家公園實施統一保護、統一管理、統一建設。南嶺國家公園內的全民所有自然資源資產所有權，由中央政府委托廣東省人民政府垂直管理，履行國家公園自然資源資產保護、管理和運營及國土空間用途管制職能，加強自然資源監督和保護，在業務上受國家林業和草原局（國家公園管理局）監督和指導。

4.1.2 園區政府協同管理制度

為協調地方發展政策與公眾利益，促進當地政府轉變執政思路，設計促使地方政府參與、負責自然生態保護的制度。建立南嶺國家公園管理局，由中央政府委托廣東省人民政府垂直管理，由韶關市和清遠市副市長兼任南嶺國家公園管理局副局長，配合管理局局長負責南嶺國家公園各轄區日常管理相關工作。與此同時，南嶺國家公園管理局與所涉及的縣級地方政府協同管理，鄉鎮、村（居）民委員會協助參與，協同解決南嶺國家公園保護、建設和管理中的重大問題。此外，增加南嶺國家公園所涉及縣、鄉鎮政府領導自然保護的相關職責，加強自然資源和生態的保護與管理，完善地方政府生態保護管理績效考核評估，強化基層生態保護能力。

南嶺國家公園與周邊湖南省莽山國家級自然保護區生態系統類型、保護對象相近，屬于典型的跨界自然生態區域。為了更有效保護和科學管理多元化、大尺度的自然生態系統，可積極探索構建與湖南省跨行政區域協同保護與管理機制，建立聯合保護區域，并開展聯合保護與巡護工作，掌握各方利益訴求，逐步形成“自上而下”推動跨區域合作的機制，共同提高保護管理水平。

4.1.3 完善的法規制度標準體系

制定南嶺國家公園的法規制度標準體系，以《南嶺國家公園條例》為總綱，實現“一園一規”。并結合國家公園自身實際情況，從科研監測、訪客管理、特許經營、社會參與、社區發展、資金機制等方面，完善符合自身發展要求的國家公園“1+N”規章制度體系；從資源調查、規劃設計、建設規范、管理評估、科學發展等方面，構建南嶺國家公園的標準體系；建立由總體規劃和專項規劃共同組成的南嶺國家公園規劃體系，與省、市、縣區“多規合一”國土空間規劃緊密結合，實現“一張藍圖繪到底”。從而更加有效規范國家公園保護、建設和管理，為國家公園相關工作的開展提供指導。

4.2 探索最嚴格保護下創新發展的運行機制

4.2.1 構建管控—功能分區網格化體系

4.2.2 構建共建共享社區發展模式

根據區內生態系統功能、保護目標差異，對南嶺國家公園內分布在不同功能分區的現有社區，在人口、產業、設施建設等方面實行差別化管控；鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護南嶺國家公園及周邊自然資源；注重社區利益，探索建立利益共享和協調發展機制，促進園內及周邊社區建設與國家公園整體保護目標相協調，在加強南嶺國家公園生態建設方面形成共識；堅持將生態保護和“脫貧攻堅”相結合，實施“生產和轉移就業脫貧一批、易地生態搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障脫貧一批”的“五個一批”脫貧路徑，增進民生福祉，實現國家公園建設全面參與、成果全民共享。

4.2.3 制定分區分階段的產業發展策略

以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業。按照各功能區定位近、中、遠期結合原則，對各區范圍內的產業發展制定分類引導策略，統籌處理好南嶺國家公園功能定位與區內經濟發展的關系，積極推行產業發展負面清單管理。重點梳理南嶺國家公園及其所在行政區域現有主導產業、一般產業、規劃發展產業等不同產業類型、數量和規模，針對南嶺國家公園的功能定位及開發管制原則，把建設及生產過程將對生態環境造成影響的產業納入負面清單，推進南嶺國家公園及其所在行政區域在保護中加快實現綠色發展。

4.2.4 構建輻射帶動發展創新模式

以國家公園為核心，輻射其周邊區域，在一般控制區與國家公園外圍區域形成投資、建設和利用環，特別在國家公園外圍緊鄰區域，結合國家公園資源特色和片區定位，創建國家公園社區、國家公園入口社區、國家公園小鎮、國家公園服務基地，形成4級發展模式，使其成為承載投資和合理利用的主體，帶動當地經濟社會發展，促進粵北地區產業轉型升級，實現國家公園自然保護與資源利用的平衡。

實驗組實習生的實踐(90.10±8.10分)、理論(92.11±8.11)平均成績均明顯超過了2015年實習生的實踐(68.78±6.51分)、理論(70.54±7.51)平均成績,兩項平均成績數據差異明顯,具備統計學意義(P<0.05)。

4.2.5 建立省級層面統一的特許經營機制

對南嶺國家公園自然資源資產的使用要建立“政府主導、管經分離、多方參與”的特許經營機制。建立與國家公園功能目標定位相符合的特許經營清單，通過租賃、活動授權、一般許可等特許方式實現嚴格的合同管理，對特許項目數量實施嚴格管控。以省屬國企為骨干組建廣東省國家公園運營公司，統一負責全省國家公園及相關的經營性活動，實行管理權和運營權分離。明確特許經營的社區扶持導向，調動企業和社會各界，特別是國家公園原住民參與的積極性。

4.2.6 活化驛道

利用《廣東省南粵古驛道線路保護與利用總體規劃》成果，在國家公園規劃布局中活化驛道，實現文化復興，促進古驛道沿線經濟發展，為區域內小城鎮和鄉村發展注入新動能，以“粵北秦漢古驛道”和“南嶺國家公園步道”雙道形成全國品牌效應，實現南嶺國家公園成為粵港澳大灣區休閑度假和生態旅游目的地的遠景。

4.3 建立利益調整的長效機制

4.3.1 推進集體產權制度改革，實現統一行使所有權

推進集體經營性資產股份化改革。在國家公園所在縣（市、區）健全集體經濟組織，推進集體經營性資產“確股到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”。在符合生態產業發展政策的地區，引導集體經濟組織成員建立土地股份合作社、民宿合作社、種養合作社，將經營性資產使用權向集體流轉。

南嶺國家公園內國有土地由南嶺國家公園管理局統一管理，集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見的基礎上，優先通過租賃、贖買、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理；也可通過簽訂合作協議、地役權等方式實現國家公園管理機構對其統一有效管理。

4.3.2 建立自然資源資產管理制度

建立自然資源資產統一確權登記制度。按照《自然資源統一確權登記暫行辦法》[13]，國家公園可作為獨立自然資源登記單元，依法對區域內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態空間統一進行確權登記。劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，清晰界定自然資源資產的產權，實現歸屬清晰，明確自然資源管理、經營、監督等責權。

4.3.3 建立健全國家公園居民綜合補償機制

當前，在生態補償領域，部門資源分割、補償要素單一、一些產業補償標準過低的問題比較突出。未來國家公園保護政策更趨嚴格，留駐居民發展難度加大。為平衡保護和發展的關系，要建立生態公益林、基本農田、水資源、農產品等為主體的多要素專項生態補償辦法，形成與周邊基本生活物價掛鉤的補償遞增機制：1）提高生態公益林在南嶺國家公園的面積占比，把除人工林等外的森林植被和荒野全部劃為生態公益林；2）逐年提高生態公益林的補償標準；3）建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領域生態保護補償機制；4）加強生態保護補償效益評估，完善生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制；5）鼓勵設立生態管護公益崗位，吸收當地居民參與國家公園保護管理和自然環境教育等。

4.3.4 建立健全縱橫結合的區域生態補償機制。

南嶺國家公園保障的不僅是粵北重要生態資源，更保障了全省科學發展的后續潛力。為此，要建立多元化、高標準、縱橫結合的區域生態補償機制。

在縱向領域，要積極協助國家公園爭取國家生態補償政策，加大中央財政轉移支付中生態補償的力度，設立生態建設專項資金，并列入財政預算；加大省級財政轉移支付力度，提高基礎性轉移支付比重，確保南嶺國家公園的財力保障達到全省平均水平。資金的安排使用應著重向南嶺國家公園中的貧困地區、重要生態功能區、重要水源地傾斜。對南嶺國家公園實行差別化生態補償，建立生態補償標準逐年遞增機制，提高區域內省級以上生態公益林補償資金標準。國家公園所在縣（市）要建立差別化財政支出機制，優先保障生態發展鄉鎮財力。

在橫向領域，完善區域生態補償體制。根據南嶺國家公園的實際情況，建議廣東省調整生態補償基礎部分的系數，適度調高國土面積系數，適當降低人口系數。激勵資金應按生態指標的全省生態縣平均水平為基數，達到平均水平給予獎勵，并適當按超過平均水平進行分級獎勵。增加國家公園內外的地方政府之間，特別是珠三角和粵北地方政府之間的橫向生態補償機制，制定珠三角地區與南嶺國家公園橫向區域生態補償政策，由廣東省政府確定生態補償標準按生態資源貢獻率給予補償。由省政府向國家公園外市縣統一征收生態效益補償費，所得全部轉移支付國家公園。此外，可在國家公園優先開展流域禁捕補償，以及森林碳匯、水權交易等生態產品交易試點。

5 結論與展望

國家公園體制機制南嶺方案的提出，來自于對核心痛點的反思和國內外經驗的借鑒。針對多頭管理向垂直管理轉換的問題，方案提出了以建立三級垂直管理模式、園區政府協同模式制度、國家公園“1+N”規章制度體系為核心的管理體制；針對保護與發展矛盾突出的問題，方案提出了構建管控-功能分區網格化體系、保護與發展共贏的發展模式、分區分階段的產業發展策略、輻射帶動發展創新模式、省級層面建立統一的特許經營機制、古驛道活化等系列措施，探索最嚴格保護下創新發展的運行機制；針對復雜產權利益協調難度的問題，提出了推進集體產權制度改革以實現統一行使所有權、明確自然資源管理和經營責權、建立健全國家公園居民綜合補償機制和區域生態補償機制等途徑，建立利益調整的長效機制。以嚴格保護、有效發展、利益共贏的長效運行機制有力支撐歸屬清晰、權責明確、監管有效的垂直管理體制，是南嶺方案的思考和探索，還需在諸多方面深入細化，希望能對國家公園的建設有所裨益。

注：圖1為作者自繪。