對新型農業經營主體退租棄耕情況的調查與思考

郭玉哿

摘要：糧食生產大戶、家庭農場、農民專業合作社，是國家鼓勵發展的新型農業經營主體，是對農村基本經營制度的豐富發展，是以家庭承包經營為基礎，充分結合的雙層經營體制，符合農業生產特點，能極大調動廣大農民生產積極性和解放農村生產力。新型農業經營主體實施以來，結合土地流轉、農業科技、農民收入、資金供求等多方面現狀，筆者對陜西、河南等一些地區新型農業經營主體的發展成效進行了調研，發現與傳統小農經營相比，新型農業經營主體對改變傳統農業、轉變農業發展方式、提高農民的組織化程度和農民收入起到了積極的作用，但因農業產業化服務還不夠完善、風險防范能力較低、土地流轉費用較高、資金籌措較為困難、自然災害比較嚴重等因素，一些新型經營主體面臨虧損，種糧積極性受挫，退租、減少租地規模及放棄耕種現象在多地不同程度地出現。長期下去，勢必會對農業規模化經營進程帶來沖擊，甚至影響到糧食安全，這必須引起我們的高度重視。

關鍵詞：農業新型經營主體退租問題建議

農民專業合作社、糧食生產大戶、家庭農場等多種形式撐起農業經濟發展，成為農業生產活動的主力軍和以農業企業為主的新型農業經營主體，克服了農戶家庭分散、小規模經營的困難，促進了農業發展方式的轉變，帶動了農業產業化的進一步發展。

一、新型農業經營主體發展現狀

近年來，當地政府高度重視新型農業經營主體的培育和發展，將其作為農業產業轉型升級和精準扶貧工作的一項重要基礎性工作來抓，獲得了穩定的成長，取得了一定的成效。

（一）新型農業經營主體發展呈現良好態勢

資料顯示，目前，河南省有專業大戶43435戶、家庭農場12041家、農民專業合作社86300家、農業產業化龍頭企業6500多家，其合作層次不斷提升、經營范圍不斷延伸，提高了農業的組織化、市場化程度。陜西省規模經營率達到30%以上，培育省級示范家庭農場2000家、省級示范合作社1000家、農民合作聯合社100家、省級以上重點龍頭企業超過600家、農業社會化服務組織達到1萬多家，通過土地流轉、同區務工、訂單種植等形式帶動貧困戶發展農村產業15500多戶。兩省農村土地經營權流轉面積達到1.85億畝，占家庭承包耕地面積的30.5%，其中經營面積在100畝以上占農戶總數的1.6%，其中專業大戶占65%以上。

（二）產業帶動效益日逐凸顯

通過培育形成一批機制科學、實力較強的龍頭企業、省級示范合作社、示范家庭農場等服務組織，承接農業生產的產前、產中和產后的各個階段，較好地實現了“小農戶”與“大市場”的順利對接，帶動了農業農村生產關系的深刻變革與創新。目前，新型農業經營體系服務帶動農戶數占總農戶數的70%，主要農作物規模化種植達到35%，農業生產機械化率達到60%，主要農產品加工轉化率達到65%左右。

（三）引領作用取得成效

通過全民創業、招商引資，一大批務工能人返鄉、村組干部帶頭建設新型農業經營主體，初步形成了以農戶經營為基礎、以專業大戶和家庭農場為骨干、以農民專業合作社為紐帶、以農業產業化龍頭企業為支撐的“示范同區引領、合作組織協調、家庭農場支撐、職業農民經營”的新型農業生產經營體系，促進了農民持續增收和農業持續增效。

（四）農業經營效益明顯提升

建立完善了標準化生產體系，農業生產主要環節基本實現生產集約化、專業化和社會化服務，土地生產率、勞動生產率明顯提高，構建起立體式復合型現代農業經營體系，形成了各類農業經營主體共同發展、利益共享的現代經營體系，農業經營效益明顯提升。

二、新型農業經營主體退租棄耕的現狀

新型農業經營主體是推動農業現代化的主力軍，是農業產業發展的中堅力量，雖然在發展上取得了一定的成就，但是從整體上來說，不同區域范圍內呈現出明顯的差異，主要表現為發展參差不齊、質量不高，形式多而雜，有協會型、企業型、家族型、分散型、融資型等，有些合作社甚至是“空殼社”。目前，農民專業合作社符合規范化要求和經營標準的比例不超過50%，而更讓人憂心的是仍有部分地區不能借助良好的區位優勢，發揮好新型農業經營主體的作用，退租棄耕現象不斷出現，為國家糧食安全帶來了隱患。

陜西省關口鎮一家農業種植專業合作社，2013年承包了2000多畝土地，當時承包價是一畝600元，涉及近250戶村民，因為是零散的土地，既分散又不成塊，不方便農機耕作和灌溉，光改善水、渠、路這些基礎設施就花費了近100萬元，加上平整后耕地是生土，莊稼生長很差，連著幾年的收入都很低，2018年受小麥赤霉病、草地貪夜蛾等重大病蟲害影響，減產了50%，加上收獲時遭遇連續陰雨天，又沒有烘干設備，只能眼睜睜地看著小麥發芽變質，因承受不了這種虧損，退租了1000畝。

河南省洛陽市溫縣種糧大戶張某2019年的小麥獲得豐收，平均畝產達到1050斤，但他并不高興。“現在農資價格在漲、農機作業價格在漲、人工工資在漲，各個環節投入都在漲，而糧食價格卻不見漲，種植糧食投資大收入低不劃算，收完這1000多畝，就要退租不再種了”。

這并非個別現象，據對陜西、河南等一些地區15家新型農業經營主體的調查顯示，經營土地4000畝以上的1家，3000畝以上的2家，2000畝以上的3家，1000畝以上的3家，100-1000畝的4家，100畝以下的2家。這15家只有1家有意愿再擴大糧食生產規模，欲增加流入土地200畝，8家為維持現狀，其余6家均表示根據合同簽訂時間或提前退租或改作其它用途，不再種植糧食作物。

這一現象的出現，會對土地流轉、農民收入、改變傳統農業、農業規模化經營形成沖擊，并有可能引發土地流轉糾紛等，亟待研究和解決。

三、造成退租棄耕的原因及存在的問題

培育新型農業經營主體的實質，是用現代生產經營方式促進現代農業發展，現有新型經營主體，基本停留在初期發展階段，普遍存在規模小、實力弱、組織化程度低、日常運行不規范、帶動能力不強等問題。

（一）新型農業經營主體整體力量不強

1. 土地流轉操作不規范。農村土地流轉對促進農業發展，維護農村穩定，增加農民收入起到積極作用，但一些農民和組織對耕地承包經營權流轉思想認識不足，在流轉過程中存在流轉手續不健全，流轉形式單一，特別是流轉沒有組織介入，缺乏監督機制，缺乏法律意識，與農戶簡單簽個合同即可，有的甚至只是口頭協議，這將產生一定的糾紛風險。

2. 沒有聯結成穩同的利益共同體。大部分新型主體與農戶之間是松散型的合作關系，有的即使簽訂了相關協議也只是形式上的約定，在糧食行情不好時，經營主體或壓價收購或不愿收購，行情好時，農戶又不愿將糧食賣給經營主體，抱團發展的優勢沒有得分充分體現。

3. 三是規模化程度不高。農民合作社數量雖多，但散、小、亂情況普遍存在，家庭農場也由于自身經營的單一性和散小性受限，缺乏系統規劃，產業基地輻射半徑大都局限于本村小區域的合作，沒有叫得響、拿得出的特色優質糧食產品，難以拉動市場。

4. 內部運行不規范。絕大多數經營主體還是停留在傳統的家庭式經營，沒有建立完善的經營管理和利益分配制度，運作管理隨意性大，對發展什么項目、資金如何籌措、產品怎么銷售等沒有深入調研，影響到新型糧食生產主體的發展。

（二）土地流轉難經營成本高

1. 土地集中連片難。受資源限制，適度規模化種植大戶較小，一些流轉的土地，往往交通不便、設施條件較差，特別是受傳統思想影響，有的人擔心土地流轉了沒活干，有的因土地中有自家或他家祖墳，迷信怕動了影響后代不吉利“不敢動”，有的人擔心國家收走就再也回不來了，仍然固守“自家的地自家種”，即使撂荒也不愿流轉，由此流轉到的土地不能連成片，難以實現生產的集約化、規模化、機械化。

2. 土地流轉價格高。受物價等因素影響，土地流轉價格上漲，給經營者帶來了成本壓力。河南孟縣“騰飛糧食”種植專業合作社，2008年流轉到土地2200畝，涉及農戶196戶，主要種植小麥、玉米等農作物，年產糧食260萬斤，產值3200萬元，利潤320余萬元，當時租費為400元/畝，一些土地流出戶見此眼紅，不停追加租費，而該合作社為了發展，不僅建筑了辦公用房、倉庫，還購置了旋耕機、拖拉機、秸稈打捆車、抽水機等設備設施，退租會帶來更大損失，無奈只好同意將租費漲到800元/畝。

3. 種糧成本增加。河南省一土地流轉500畝的經營戶孔某說，種糧成本太高了，每噸化肥一噸漲300多元，農藥漲了35%，人工費用2004年一天40元，現在是200元（工錢150元、管吃三頓飯30元、車接車送20元），一畝地投入近800元（底肥150元、犁地100元、播種45元、種子50元、農藥75元、追肥100元、澆灌90元、除草30元、收割70元、運輸50元），加上人工費用就是近1000元，只能收獲小麥950斤，價格1.14元/斤，利潤每畝只有80多元，玉米地投入得1000元，畝產1200斤，價格0.9元/斤，利潤每畝80元，兩季下來收入不到200元，租別人的機械耕耙、施種、收割，一套流程下來一畝地至少也要花費200多元，這還是在風調雨順的年景，如遇自然災害，種糧肯定會賠錢，存在著規模越大虧損越嚴重的問題。

（三）融資貸款難制約發展壯大

當前，新型農業經營主體經營初期一次性投入比較集中，資金需求較大，現有的金融服務體系已經無法更好的滿足需求，融資貸款困難，嚴重制約著農業經營主體的發展壯大。

1. 金融機構貸款難。對農業提供貸款的是農業發展銀行和地方農村信用社，農業發展銀行作為政策性銀行，手續比較繁瑣，許多經營主體多次申請均不能通過，而農村信用社因組成情況復雜，且貸款額度小、期限短。由于資金籌集困難，需要的農業設施購不來，農田基礎設施跟不上、農業科技推廣受限。

2. 融資渠道不暢。新型農業經營主體一般資本實力不強，特別是固定資產不多，還未形成有效抵押物擔保，大部分投入無法通過資產抵押等方式獲取銀行貸款，一定程度上影響到糧食生產上的進一步拓展。

3. 民間借貸風險較大。由于正規金融機構借貸手續繁瑣、質押麻煩，為解決生產中資金短缺帶來的窘境，只能轉向民間小額借貸公司，通過提高貸款利率和減少抵押物數量等方式獲得資金，而一旦無法償還貸款，將面對重大損失，給社會穩定帶來影響。

4. 補貼不夠精準。農業大規模生產離不開農業機械，國家雖然對購置的農業機械給予了一定的補助，但都需要資金配套，配套下來是一筆不小的投資，而當前糧食種植補貼是按照土地承包權直接補助給農戶，即使土地承包者不種植糧食，依然能享受到種糧補貼和土地出讓傭金收入，而真正土地經營者卻享受不到這種待遇。

5. 農業保險服務保障不健全。農業保險服務缺位，保險覆蓋面小，險種少，理賠水平低，對現代農業還未形成保障機制，不能滿足新型農業經營主體發展需求。

（四）服務保障不到位

1. 技術培訓不到位。雖然近年來縣鎮采取了多種途徑分別在不同層面、對不同對象組織了農業實用技術知識培訓，但培訓內容針對性、實用性、有效性不強，培訓方式和手段落后，沒有達到預期目標。

2. 生產服務不到位。針對農業經營主體的生產需求，從內部管理、技術指導、信息提供、產品銷售等方面沒有形成一條龍服務體系，同時受知識水平、人員斷層、經費不足等因素制約，農業技術服務不能全面有效落實。

3. 農業基礎設施薄弱。農業生產配套設施滯后，遇上天旱雨澇、寒凍冰雹、疫病來襲等自然災害，直接影響農業新型經營主體的效益及生存。

4. 信息閉塞市場難預測。雖然家庭農場的規模要比一家一戶大，但是對于千變萬化的大市場，仍然顯得過于小，缺少專業人員，缺少專業的市場信息，往往產銷不對路。

（五）新型職業農民素質低

隨著農村有文化的青壯年勞動力大量外流，懂技術、會經營、善管理、市場開拓能力強的復合型人才更顯緊缺。據對15家新型經營主體調查，管理者年齡在38歲的只有1人，45—50歲的3人，51—60歲的8人，61歲以上的3人，其中大專學歷1人，中專1人、高中3人，其余10人均為初中學歷，導致60%的新型經營主體骨干管理人員綜合素質不高，小農意識強，經營理念淡漠、管理方式陳舊，還缺乏法律意識和金融知識，加之勞動力年紀偏大，接受新事物的能力、知識更新換代的愿望都不足，新理念、新技術沒有支撐，種植大戶基本都是以普通的糧種為主，不是以市場需求而生產優質糧食，科學種植成為空談，一定程度影響到了收益。

四、培育發展新型農業經營主體的建議

新型農業經營主體是推進農業轉型升級、帶動產業扶貧的中堅力量。各地上下要進一步提高思想認識，真正把其發展作為推進鄉村振興戰略的重要推動力來抓，根據當地實際，明確發展思路、管理體制、扶持政策和發展措施，加快構建新型農業經營服務體系，由過去的重數量發展轉為重質量發展，培育一批管理經營規范、生產規模較大、經濟效益較好、帶動引領作用較強的示范經營主體。

（一）完善土地承包經營權流轉制度

1. 創辦土地流轉組織。建立縣鄉兩級農村土地承包流轉服務中心，具體承擔農村土地流轉規劃制定、信息平臺搭建、招商引資、流轉主體資格審查、簽訂合同、統計分析及檔案管理等職責，對農戶和各類經營主體提供服務，從組織上保證農村土地流轉工作的順利開展。

2. 創新土地流轉形式。盡快制定相應的配套措施以規范流轉的具體操作程序，建立完善土地流轉、登記和評估等服務體系，疏通流轉供求信息，鼓勵農民把土地流轉給農業龍頭企業、農業專業合作社、種糧大戶、種糧能手，規避良田粗放耕作和拋荒。

3. 健全推進機制。最大限度發揮引導和帶動效應，提高農民耕地承包經營權流轉認識，健全耕地承包經營權流轉市場體系，加強耕地流轉過程中的程序管理及農村剩余勞動力的轉移，采用轉包、出租、代耕代種等形式，流轉土地承包經營權。

（二）建立完善服務體系

在培育新型農業經營主體中，要制定專項政策，規范發展集約化、專業化、組織化、社會化合作。

1. 建立健全規模種植風險承受評估體系。針對出現的退租現象，要進一步建立健全規模種植風險承受評估，引導種糧大戶調整種植結構，鼓勵適度規模經營，降低規模過大造成的經營風險，提升農民防范市場風險的能力。

2. 著力強化服務管理。進一步強化對新型經營主體的管理與扶持，支持有意愿長期從事的農業生產者穩步擴大規模，對新型經營主體進行全面摸底調查，建立管理服務臺賬，加強日常運行監測指導和跟蹤服務，取締一批僵尸合作社和空殼合作社。

3. 全力營造良好的發展環境。加大政府對新型農業經營主體發展扶持政策的宣傳力度，使廣大經營者、業主熟悉、了解各項扶持政策，切實感受扶持政策帶來的發展機遇，明確培育發展幫包責任，建立一個主體、一名領導、一個單位、一名技術指導的幫包責任體系，主動幫助他們理清發展思路，找準發展項目，解決發展難題。

4. 嚴格執法。加大對假種子、假農藥、假化肥、假地膜的查處和打擊力度，杜絕一切坑農、害農、傷農等不法行為，切實保護種糧農民的合法權益。

（三）建立現代化糧食產業發展的保障體系

針對種糧人普遍關注的種糧風險問題，要通過建立適應當前農業生產關系的綜合補貼機制，提高政府抓糧和新型農業經營主體的生產積極性。

1. 加大財政政策扶持力度。中央與各級地方財政要針對糧食產業中的重點領域實行精準扶持，加快構建新型糧食補貼政策體系，對新型經營主體在生產、收儲領域的機械設備購置、倉儲投資給予支持。

2. 改革不合理的補貼機制。把補貼同糧食生產有機結合，對糧食經營者實施精確補貼，全面實施“誰種植補貼誰，誰種糧多獎勵誰，誰經營的好獎勵誰”，切實使新型經營主體得到實惠。

3. 加強金融政策支持力度。建立健全多元化金融服務體系，拓寬糧食經營的融資渠道，鼓勵政策性和商業性金融機構在信貸上簡化手續和流程，加大貸款額度，延長還款周期，在抵押擔保的財產范圍上，可將不動的土地轉化為流通的資本，把土地承包經營權、宅基地使用權、大型農機具、土地租金等作為抵押物，進行擔保貸款，破解貸款難題。

4. 科學確定政策性糧食貸款范圍。引進多元化主體提供糧食市場化經營貸款，構建穩定的銀企合作關系，增強企業抗風險能力和銀行機構風險識別能力。

5. 繼續實施糧食最低保護價收購政策。推動糧食最低收購價格政策改革，有效利用國際國內兩個市場，調動兩種資源，推動儲藏調節從單純干預價格向供求關系的調節轉變，保護種糧農民的利益。

（四）擴大農業保險的覆蓋面

新型經營主體是推動農業供給側結構性改革、實現新舊動能轉換的重要力量，要大力發展農業保險，建立健全農業風險保障機制。

1. 完善農業保險政策。開發適應市場需要、新型經營主體能夠接受并有一定盈利空間的保險產品，逐步由保成本向保產量、保收益推進，通過設計合理的價格保證合同的穩定執行，規避農民最擔心的受產量、價格、災情等因素影響導致收入減少。

2. 加大新農業保險補貼投入。積極探索新農業保險補貼、保險+期貨、完全成本和收入保險等補貼措施，建立保險理賠制度，保護新型農業經營主體的長期經營預期和對土地投入的積極性。

3. 建立健全農業風險分散機制。積極探索“主體經營、帶動發展、保底分紅”等方式，通過爭取專項扶持、落實配套建設等措施，激勵各類農業經營主體采取土地、技術、財產、產業扶持資金等要素入股，以及返租倒包、基地共建、階段就業等方式，拓寬農民增收渠道。

（五）推動龍頭企業與新型經營主體的聯合

農業龍頭企業是農業產業結構調整的示范，要以市場為導向，以科技創新為動力，圍繞抓龍頭、建基地的思路，調整發展戰略和發展模式，增強產業化經營對農民增收的帶動作用。

1. 建設基地農業集聚的聯接機制。采取龍頭企業、農民合作社簽訂法定長期的合同，由龍頭企業投入資金進行規模化基地建設，實行“先種植、先墊付、受益后、再返還”的經營方式，以最低保底價收購，墊付費用在收購時扣除。

2. 積極發展糧食訂單生產。訂單種植是糧食企業與農戶之間最直接最有效的融合方式，要著眼“優糧優產”，引導糧食種植結構優化，適度規模經營，走“公司+農戶+市場”的產業化經營模式，支持龍頭企業與新型糧食生產主體和種糧農戶簽訂產銷訂單，通過“二次結算”、股份合作等方式建立合理的利益分配機制，促進綠色化、優質化、特色化、品牌化發展，實現“好糧賣好價，豐產又豐收”，提高優質糧食專種專收專用一體化程度。

3. 加快品種更新換代。重點在選種、育種、種植管理及糧食收購、加工等環節上統一標準，實行分品種、分等級收購與銷售，培育色澤、味道、功效等優良品質，以其風險防護和維權能力的增強，倒逼生產者不斷改進技術、改善管理、提供適銷對路、性價比高的優質糧食產品。

4. 重點引導和培育示范社。通過調查摸底、情況核實、項目申報、復審公示等環節建立農民專業合作社示范社和示范家庭農場項目庫，搞好資源整合，開辟區域經濟發展，按項目內容重點給予扶植，促進農民合作組織規范化管理、標準化生產、品牌化經營。

（六）抓好培訓創新

新型農業經營主體發展，人才是關鍵、培訓是保證，要實施職業農民培訓工程，培養一批有文化、懂技術、會管理的新型職業農民。

1. 創新培訓方式方法。加大教育培訓力度，強化課程設計的針對性、實用性、趣味性，在關鍵季節，按照產業需求，通過加強田間地頭現場技術指導、送科技上門、舉辦電視講座、發放種植技術資料等多種形式，最大程度地提高新型職業農民參與的積極性和主動性。

2. 開展經常性跟蹤服務。組織省市專家教授，專業老師、本地領軍人才和鄉土專家，對規模大、發展勢頭足、技術力量薄弱的職業農民采取分派專家、定點服務，對部分產業相同、技術服務要求相同，采取綜合服務。

3. 建立網絡課堂。結合現代信息服務手段，建立項目數據采集管理平臺，創建微信群，及時將政策、信息、生產措施、病蟲害防治及階段要求公布在群里，指導農民適時種植。

4. 搭建信息交流平臺。根據需要組織新型農業經營主體進行座談、開展技術交流、示范演示，及時傳播新品種、新技術、新信息、新經驗，最大程度上實現資源共享。

5. 加強對典型事例的宣傳。通過宣傳他們中的成功經驗、創業經歷，輻射帶動更多人，尤其是有志投身農業創業的青年，使他們充分認識到農業生產有更廣闊的發展空間，有更豐厚的經濟利益。

結語

務農重本，國之大綱。新型農業經營主體的培育是促進我國城鄉一體化和工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的重要抓手。當前我國農村正發生深刻變化，農業經營方式面臨諸多新挑戰，經營規模小、方式粗放、勞動力老齡化、組織化程度低、服務體系不健全是突出表現，構建新型農業經營體系，發展多種形式的農業規模經營和社會化服務，能夠有效化解這些問題，是一種符合國情的有效選擇。

（作者單位：陜西省渭南市白水縣稅務局 ）