審查起訴權司法化的可能空間及合理限度

摘 要：審查起訴權司法化契合當前司法改革，符合檢察制度改革的趨勢和潮流。但在我國司法實踐中，審查起訴程序的裁斷功能存在不同程度的失靈現象，主要表現為辦案檢察官的獨立性保障不足，當事人權利被有意無意忽視，以及審查起訴存在不當的中間處理等。此現象有違審查起訴權司法化改革的預期。完善之道在于推進審查起訴權運行適度司法化，增強審查起訴權行使的獨立性和辯護律師的異議參與權等。審查起訴權司法化須在合理限度內運行，適用范圍宜界定在合理區間以兼顧效率，目標是在形式合理與實質有效，多元化設計與協同化運行以及集體化的“慣性司法”和個體化的“責任司法”間達致平衡，從而鑄就審查起訴權的司法品格以實現司法公正。

關鍵詞：審查起訴權;司法化;檢察權;控辯平等;訴前會議

中圖分類號：D915.3 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）08-0102-09

作者簡介：郜占川，甘肅政法大學民商經濟法學院教授 （甘肅 蘭州 730070）

司法權在程序方面具有被動性、公開性、透明性、多方參與性及終結性等特征。其中最為典型的是審判權，法院的審判活動以控辯對抗與司法者中立為基本構造，其理想形態是由控、辯、裁三方形成的等腰三角訴訟結構①。由于審查起訴本質上也是一種司法裁判活動，因此檢察機關的審查起訴權本應隸屬司法權。在審查起訴權的宏觀藍圖中，檢察官應當堅守審查起訴的司法官身份，強化審查起訴的司法化構造，恪守客觀公正的司法官立場。然而，審查起訴權司法化的宏觀藍圖在我國司法實務中呈現得并不美好，存在不同程度的異化。本文針對審查起訴權司法化的實踐面相，探尋檢察機關審查起訴權司法化改革的可能空間，并在審查起訴權的微觀運作方面進行理論形塑，使審查起訴程序的運行更符合司法活動的基本規律，在去行政化的檢察改革潮流中確立審查起訴活動的訴訟屬性和司法功能。

一、審查起訴權司法化的應然要求

（一）堅守審查起訴檢察官之司法官身份

檢察官站在刑事司法體系的入口處，控制著偵查階段向庭審階段的移轉，根本上決定著刑事公訴案件犯罪嫌疑人的命運。在審查起訴階段，檢察官處于偵、辯、檢三角結構的頂端，既不是一方當事人，也不是超然的“法律衛士”，而是擔綱裁判職能的檢察官，具有司法官的身份。從歷史上看，現代刑事訴訟制度，歷來奉行“雙法官”模式，即檢察官與法官皆為司法官，各自居于司法天平的兩端，互相牽制又合力維護司法的公正萬毅：《重新厘定公訴人角色定位》，《檢察日報》2013年3月25日第3版。。

審查起訴權具有司法屬性，主要是運用刑事審查判斷的方法，對偵查主體查證的事實進行審核，作出是否按照法律規定繼續訴訟進程的決定。檢察官在審查起訴階段作出追訴與否的決定前，是客觀中立的，其職能的側重點是審查案件。其在審查起訴程序中實質上充任裁判角色，擁有的是裁判職能李心鑒：《刑事訴訟構造論》，中國政法大學出版社 1998 年版，第 144 頁。。其中，履行審查起訴職能的檢察官決定是否起訴的行為，尤其是對偵查機關移送審查起訴的案件作出不起訴決定，具有訴訟終結的作用。這同法官的裁量和判斷行為極為相似，都具有對案件裁斷的司法特性張智輝、楊誠：《檢察官作用與準則比較研究》，中國檢察出版社 2002 年版，第5頁。。

司法權的最大特點，就在于司法者居中中立，以客觀公正為基本立場，嚴格依法根據案件的事實獨立作出司法裁斷。相應地，行使司法權的訴訟角色，不論其系法官抑或檢察官，都是典型的司法官萬毅：《檢察官肖像》，上海三聯書店出版社 2017 年版，第12頁。。檢察官在審查起訴階段的確行使著一種裁量權，具有司法官的裁判性，充當裁斷者，使得檢察官更像是一個“審前程序中的法官”或“法官之前的法官”，顯然符合典型意義上的司法官角色。因此，檢察官要堅守審查起訴的司法官身份，強化司法官身份的認同，致力于查明事實，保障人權，確保審查起訴權行使的客觀性與準確性，從而維護法律統一正確實施，實現公正司法。

（二）強化審查起訴的司法化構造

審查起訴工作作為連接偵查與審判之間的紐帶，是刑事訴訟中承前啟后的一個環節，對防止刑事錯案承擔著重要職責羅樹中：《刑事檢察職能比較研究》，《中南大學學報（社會科學版）》2008年第5期。。但就其實質而言，審查起訴本質上是檢察機關對偵查機關偵查活動的一種司法審查。在審查起訴程序中，檢察官享有充分的司法職權，具有典型的司法品質和特征，被稱為“法官之前的法官”或者“審前程序的法官”。檢察官是審前起訴程序的事實主導者，應當逐漸擴大檢察官的權力，使其成為較為獨立的個體，并能承擔審查起訴裁斷者的角色。審查起訴權的行使實際上形成了偵、辯、檢三方組合的訴訟構造，檢察官辦案方式應當由閱卷轉為開庭，辦案機制也應當由書面審轉為開庭審。庭審實質化不僅要求法官開庭，同時也要求檢察官開審查起訴庭。開庭時，庭審重點是圍繞偵查機關指控的事實是否符合起訴的基本條件，亦即起訴獲罪的可能性問題，此外也對回避問題、管轄問題、非法證據排除問題、瑕疵證據補正等一些程序性爭議進行審查。檢察官根據所有訴訟參與人在法庭審查中提供的相關主張和證據，最終分別形成移送管轄、起訴或不起訴等意見或決定，并及時通知偵查機關及案件當事人。同時應逐步形成類似于法院合議庭的組織形式，對一些重大復雜的案件進行裁斷，并最終形成獨立的員額檢察官與合議的檢察庭相結合的辦案模式。

與其說審查起訴權的司法化是改革，不如說是一次遲到的“回歸”，檢察官強化審查起訴程序的司法化構造，不是在權力蛋糕的分配中博弈，而只是在努力尋找日漸迷失的本我。強化審查起訴程序的司法化構造，以檢察官為頂點、偵查人員和犯罪嫌疑人及其辯護人為對立兩造形成三方組合的訴訟結構，通過開審查起訴庭，檢察官直接接觸證據源，用司法化的方式固定證據、排除非法證據，為檢察機關決定的法律效力提供程序正當性。

（三）恪守客觀公正的司法官立場

審查起訴，是代表國家對偵查終結的案件進行審查和“過濾”。在審查起訴時，履行審查起訴職能的檢察官是作為法官的檢察官，對犯罪嫌疑人、被告人“有利及不利情形”的各種證據均應雙面一體注意。由此可見，履行審查起訴職能的檢察官具有明確的司法官地位，必須恪守客觀公正的司法官立場和義務，超脫當事人立場，淡化追訴色彩，形塑其客觀公正的司法官形象。

在審查起訴程序中特別強調檢察官的客觀義務，暗合修改后的《刑事訴訟法》的理念轉變，符合世界各主要法治國家檢察官避免當事人化的趨勢。因為檢察官是以實現“國家法意志”為依歸的司法官，必須嚴格遵循合法性義務以及客觀性義務，追求實體真實和實體正義。同時，檢察官應當為被告之利益及不利益而活動，既不待被告之請求，也不受被告之約束，也就是說，檢察官不僅負有正面的追訴犯罪義務，更負有消極義務，防范任何無辜者被恣意定罪。檢察機關審查起訴的本質則是一種客觀的司法審查，尤其是在司法改革的背景下，檢察官必須同時超越偵查人員的有罪推定視角和辯護人的無罪推定視角，在兩者之間建立平衡的視野，客觀面對有罪和無罪的事實和證據，才是審查起訴的應有立場。

在審查起訴階段，檢察官既不是像法官一樣獨立的司法官，也不是像警察一樣上命下從的行政官，他既要監督控制警察防止其恣意濫權，又要把好審判的關口，防止法官濫用職權，基于公正的立場努力保持訴訟的平衡。這與“法律守護者”的功能也是相通的，即“守護法律”，使客觀的法意旨貫通整個刑事訴訟程序。換言之，檢察官不是也不應該是片面追求打擊犯罪的追訴狂，而是依法言法、客觀公正的法律守護人。檢察官應當恪守客觀中立的司法官立場，公正地對待追訴的案件，而不要因為追訴的狂熱遮蔽了自己的眼睛林鈺雄：《檢察官論》，法律出版社2008年版，第9頁。。如此，不但有利于促進控辯的實質平衡，更好地實現刑事訴訟任務，還便于實現每一個個案的公平正義，又便于實現司法整體正義的最大化，更能有效預防和減少刑事錯案的發生。

二、審查起訴權司法化的實踐差距

在我國，檢察機關屬于司法機關是中國特色法律制度的鮮明特點。審查起訴既是法律監督的方式，也是司法權屬性的體現孫謙：《司法改革背景下逮捕的若干問題研究》，《中國法學》2017年第3期。。檢察機關審查起訴權的司法權屬性在理論上要求審查起訴權必須通過司法化改革回歸到司法權的權力本質。然而，我國司法實踐中的審查起訴程序并非按照應然要求切實運行，審查起訴權的司法化改革仍然任重道遠。

（一）審查起訴程序的裁斷功能不彰

在以審判為中心及司法責任制改革背景下，履行審查起訴職能的檢察官對偵查機關移送審查起訴的案件，要從“書面審查”向“親歷審查”轉變，通過當面開展重要的訊問和詢問，充分聽取辯護意見，全面審查核實關鍵證據，最后作出起訴或不起訴決定。然而，從我國的司法實踐來看，現實中審查起訴程序呈現封閉化、神秘化色彩，犯罪嫌疑人、被告人、辯護律師、被害人等介入審查起訴程序不夠充分，缺乏在場權利，缺少兩造對抗的機會，司法化空間并未實質開放。通過對審查起訴程序的考量，檢察官大多仍采取辦公室審查作業，審查起訴權運行行政化、書面化，即使提訊犯罪嫌疑人、被告人，其目的也主要是為了復核有疑問的證據，核實是否存在刑訊逼供等違法偵查等情形。由此，審閱偵查卷宗依然是檢察機關審查起訴階段審查證據、認定事實的最主要方式，審查起訴程序形成的裁決容易淪為自治化的產物，使得檢察官的裁斷功能難以得到當事人認可。

審查起訴階段的檢察機關具有裁斷功能，特別是自由裁量權的確立和擴大，使得其裁斷功能更為明顯，但偵查補正功能的存在，使檢察機關的裁斷者角色受到質疑，程序裁斷功能可能無法在該程序中容身。如果說偵查機關一直處于積極主動的攻擊性位置，那么檢察機關就是確保其自身權力運作合法從而保障公民權利的一種框架性約束主體。如果檢察機關不能秉持中立的裁斷者地位，而與偵查機關同處于攻擊性位置，那么審查起訴程序獨立于偵查程序的現實意義就不復存在。實踐中，偵查機關可以邀請檢察機關介入偵查，檢察機關就證據收集、法律適用等問題提出意見。檢察機關亦可要求偵查機關補充偵查，收集案件證據材料以符合起訴要求。但法律并未就這種配合機制作出明確的程序規定，至于何種情況下配合、如何配合都不甚明晰，給訴偵雙方很大的自由發揮空間。如此，在審查起訴階段，也就是由檢察機關完全自主判斷的這個階段，難以超越對偵查階段辦案思路的路徑依賴，檢察官審查起訴的眼光和思路容易受“偵查視野”的局限，難以體現檢察機關的中立、客觀品質，造成審查起訴程序的裁斷功能不彰。

（二）檢察官的獨立性受到不當影響

在司法權眾多屬性中，最核心的是判斷性、親歷性和獨立性，獨立性這個屬性是審查起訴權司法化的重要標志之一張昌明：《對審聽證：檢察行為司法化的路徑選擇》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2014年第4期。。檢察官擁有較為獨立的辦案權，這是其審查起訴工作的司法屬性決定的，但長期以來我們卻忽視了檢察官的獨立性。一方面，檢察一體與檢察獨立的界限不甚明確，由此導致實踐中“檢察一體”“上命下從”的原則要求與檢察官必要的獨立性之間難以適度平衡，對檢察一體下上級領導指揮辦案權力的界定模糊，容易造成檢察權責分離，不利于檢察權能的發揮。

在審查起訴的實踐中，合議辦案模式下，常常招致上級檢察機關的“監督”干預、同級檢察機關領導的“審批”干預和同級檢察機關同事的“招呼”干預等，檢察官置身其中時常迷失自我。此次檢察改革的一項核心內容，就是確定了辦理案件的檢察官可以直接作出決定的授權范圍，在此范圍之內一般案件的辦理權和決定權都統一交由檢察官行使。這就意味著，檢察官在授權范圍內，其辦案的核心任務不再是為領導決策服務，而是需要自行獨立作出決定。雖然目前從改革的穩定推進和機制過渡的角度考慮，仍然保留了部分重大事項和重大案件的三級審批模式，但隨著檢察改革的逐步深入，尤其是隨著審判改革的不斷深化，審查起訴案件三級審批的自留地將會逐步縮減，從而增強檢察官行使審查起訴權時的獨立性。

（三）當事人的權利被有意無意忽視

人權保障是現代刑事司法的核心價值理念之一。人權保障程度是一國法治發展程度的試金石。現代訴訟構造，無論是大陸法系的職權主義還是英美法系的當事人主義，其在保障人權的理念上是共通的，只是對保障人權的技術性思路存在差異左衛民、萬毅：《我國刑事訴訟制度改革若干基本理論問題研究》，《中國法學》2003 年第 4 期。。隨著2004年我國人權保障條款入憲到2012年《刑事訴訟法》明確規定“國家尊重和保障人權”，犯罪嫌疑人、被告人人權保障得到前所未有的重視。但是客觀而言，在刑事訴訟中人權保障還存在薄弱環節甚至空白地帶。比如，我國審查起訴權運行中，普遍存在對當事人的知情權以外的其他權利不加重視的現象。

在我國司法實踐中，被害人參與程度難符其當事人應有的地位。被害人雖然與檢察機關同屬控方，但國家本位的刑事訴訟理念一定程度上排斥了被害人個人權利的生存空間，難以發揮監督、制約審查起訴權的作用梁芙蓉：《審查起訴階段聽取被害人意見規則的拓展》，《國家檢察官學院學報》2018 年第 2期。。犯罪嫌疑人、被告人一般具有積極參與審查起訴程序的強烈意愿，但其實質參與的機會較少，作為被追訴對象，往往被采取強制措施而失去人身自由，無法全面了解法律和案件進展，很難搜集對自己有利的證據材料，無法充分運用其辯護權維護自己的合法權益。因此，在審查起訴中，犯罪嫌疑人、被告人需要委托具有豐富法律知識、實踐經驗的律師為自己提供法律幫助和進行辯護。然而，辯護律師的調查取證權在實踐中存在許多難以逾越的司法障礙，也受到多重制約，其權利實現難以得到保障。更有甚者，個別檢察機關通過多種手段限制律師的閱卷權。其實，無論是偵查機關還是被告人及其律師，都需要借助審查起訴活動中的對抗、交鋒、博弈、互動來完成各自的職責，實現公平公正的司法目的。缺少當事人充分參與的審查起訴程序不僅不完美，甚至可能導致司法不公，對于檢察官而言亦如同喪失了一道有助于最大限度防范冤假錯案的屏障。

（四）審查起訴存在著不當的中間處理

在司法實踐中，偵查機關可以自主決定啟動刑事訴訟程序，在偵查過程中可以自行決定偵查方向、如何收集證據、采取何種刑事強制措施等，并不需要檢察機關同意。檢察官介入偵查，往往是應偵查機關的邀請，而非主動介入。這是因為現行法律中就提前介入僅有原則性的規定，但針對何種案件應當介入、應當以何種方式介入、應當介入到何種程度等具體問題缺乏相應的規定，導致檢察官容易提前對案件處理結果發表意見，甚至干預偵查機關的偵查活動。同時，部分檢察官出于辦案期限的“變相需要”，未嚴格遵循退回補充偵查的適用條件，對一些補查內容相對簡單，相關當事人容易查找，不需要投入大量人力、物力、財力的案件，也退回偵查機關補充偵查，時常使程序回轉。久而久之，偵查機關對于檢察官提出的補充偵查意見不重視、取證不到位甚至敷衍應付，導致退回補充偵查適用頻率高，審查起訴過程中“一退”“二退”甚至撤回案件的現象比較普遍。

另外，在審查起訴實務中，部門負責人協調是其中非常重要的一環。審查起訴檢察官一旦在辦案中遇到可能引起檢法爭議的問題時，往往會在作出審查起訴結論之前，由檢察機關公訴部門負責人和審查起訴檢察官一同與法院刑庭的負責人及承辦法官共同商議案件，在檢法兩家達成一致意見或形成某種諒解之后，再據此作出相關決定。如此，以審判為中心，似乎已中了“審判”之毒，審查起訴程序不透明，忽視了漫長審查起訴程序中當事人對自己權利保護的渴望，也將使審判程序難以承受整個司法之重。

三、審查起訴權司法化的可能空間

在全面依法治國的大背景下，我國刑事司法制度逐步完善，朝著法治化、民主化、信息化、精細化方向發展。推進審查起訴權運行適度司法化，增強審查起訴權行使的獨立性和辯護律師的異議參與權，提升執法公信力，成為當前檢察機關審查起訴工作改革的可能空間。

（一）適度司法：以檢察官為頂點的訴前會議

檢察機關的審查起訴環節，作為連接偵查和審判的中間橋梁，審查起訴質量直接關系著庭審的質量和效率。在當前深化司法改革的大背景下，以檢察官為頂點的訴前會議由司法改革構想逐步走向司法實踐，既是檢察機關改革辦案方式的重要內容，又是積極踐行司法體制改革的有益嘗試。

訴前會議的構造一定程度上是以檢察官為頂端，檢、偵、辯三方作為三角形的三個頂點，偵、辯雙方平等對抗，檢察官居中裁決的準三角結構。作為審查起訴權司法化的可能向度，訴前會議符合“適度司法”的要求，具備公開性、兼聽性，為各方提供平等協商和辯論的平臺，使偵、辯雙方的信息溝通從“背靠背”到“面對面”，有助于查明事實、保障人權，實現程序正義。同時，訴前會議更加契合審查起訴的親歷性和民主性，檢察官充分聽取偵、辯雙方意見，作出正確的訴訟決定，能夠增強各方對檢察機關處理決定的接受度，有助于提高案件質量，實現司法公正。

以檢察官為頂點的訴前會議雖然“脫胎”于庭前會議，但是集意見收集、證據開示、合意固化、爭議明晰等功能于一體的“福利蛋糕”，內含公開、民主、去行政化等重要元素，是檢察機關改變傳統辦案方式，增強檢察權司法屬性，不斷調整自身角色功能的有力體現。訴前會議是檢察官在刑事案件的審查起訴過程中，決定提起公訴之前，主持召集偵、辯雙方立體、直觀地查明案件事實，明晰爭議焦點，有效減少分歧的會議。訴前會議著眼于避免在案件起訴后，因案件管轄權、回避及辯方在法庭上的“證據突襲”事由影響庭審效率，將有關程序和實體問題消滅在訴前，防止案件“帶病”起訴，確保審查起訴案件的質量。

（二）獨立行使：審查起訴權行使的去行政化

檢察官是行使檢察權的主體，因此，檢察官的獨立是獨立行使檢察權的根本前提。多年來，檢察機關泛行政化的組織機構模式和管理方式制約了檢察職能的發揮，這種結構性失衡是此輪司法改革去行政化改革的重要原因。從內在運行來看，審查起訴部門缺少司法化的獨立場域，職能運作奉行科層制管理模式，多重管理、多頭管理現象嚴重。審查起訴權的科層制運作，滋長了其運行的行政化傾向，違背了審查起訴權運行的司法規律，損害了檢察官的獨立性、自主性和積極性，必須予以摒棄吳軒：《法治思維視野下檢察權依法獨立行使的路徑選擇》，載韓大元主編《法治思維與依法獨立行使檢察權》，中國檢察出版社2013 年版，第29頁。。實際上，審查起訴權司法化的成效取決于檢察官能否獨立行使審查起訴權，反之，審查起訴權行使的司法化徒具其形，不得其實。

自2014年第二輪檢察改革啟動以來，目前已經形成了一系列體現檢察改革內容和與之相適應的檢察工作機制的規范性文件，隨著新的辦案流程機制、責任追究機制、檢察官員額制的落地，檢察改革已正式進入了實施階段。此次檢察改革的一項核心內容，就是確定了辦理案件的檢察官可以直接作出決定的授權范圍，在此范圍之內一般案件的辦理權和決定權都統一交由檢察官行使。審查起訴權的司法化要求“審查者裁判，裁判者負責”，這就意味著，行使審查起訴權利的檢察官在授權范圍內，其辦案的核心任務不再是為領導決策服務，而是需要自行作出決定。雖然目前從改革的穩定推進和機制過渡的角度考慮，仍然保留了部分重大事項和重大案件的三級審批模式，但隨著檢察改革的逐步深入，尤其是隨著審判改革的不斷深化，審查起訴案件三級審批的自留地逐步縮減的趨勢是不可避免的。

（三）控辯平等：增強辯護律師的異議參與權

審查起訴程序作為一種司法活動，應該設計為一種控辯對抗、裁判者中立的程序模式。然而，在我國審查起訴程序中，偵查機關、犯罪嫌疑人雙方在對抗能力上“先天不對等”。審查起訴中被告人最重要的權利莫過于辯護權。刑事訴訟法明確賦予辯護律師在審查起訴階段會見、通信、核實證據的權利，有權申請檢察機關收集、調取證據，這些規定無疑拓寬了辯護律師參與并影響審查起訴的空間，為辯護律師異議參與權提供了法律依據和支撐。

在某種程度上，刑事訴訟的歷史，就是辯護權不斷擴大的歷史＼[日＼]田口守一：《刑事訴訟法》，劉迪等譯，法律出版社 2000 年版，第 89 頁。。傳統的“行政審批”審查起訴程序中，辯護律師的作用有限，難以有效制約偵查權和發現非法取證線索。在審查起訴權司法化運行的情況下，如果“沒有律師辯護職能的充分發揮，司法公正是難以實現的”熊秋紅：《為辯護權辯護（ 下） ——刑事法治視野中的辯護權》，《法學》2004 年第 1 期。。審查起訴權司法化的關鍵是在審查起訴程序中引入控辯機制以增強辯方話語權，犯罪嫌疑人及其委托的律師作為“辯方”理應獲得程序參與和提出異議的權利，辦案檢察官不僅要關注辯護律師的實體辯護作用，更要支持辯護律師充分發揮程序辯護作用，充分聽取辯護律師對于是否構罪、排除非法證據等重大問題的意見。

（四）司法公開：形式公開和實質公開并重

審查起訴權的司法化本質上是審查起訴權運行程序的司法化，然而我國審查起訴程序一直書面化、行政化、保密化進行，訴訟公開并沒有動態開放，著力構建開放、動態、透明、便民的審查起訴公開機制，是審查起訴權司法化改革的基礎。審查起訴程序應當遵循公開性原則，改變傳統的“閉門造車式審查”，通過公開、直接、言詞的方式進行審查，讓審查起訴權在陽光下運行，破除審查起訴程序的神秘化色彩，讓審查起訴程序形式公開和實質公開并重，防止審查起訴程序中控辯失衡化和責任分散化，實現案件審查的訴訟化。

審查起訴權的司法化要求發揮檢察官的主體作用，辦案檢察官統一行使審查起訴中的決定權。但是，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”＼[法＼]孟德斯鳩：《論法的精神 （上冊）》，張雁深譯，商務印書館 1985 年版，第 154 頁。如何抑制辦案檢察官濫用權力是一個必須解決的問題。審查起訴程序的公開，能夠促使審查起訴權獨立、公正、中立的行使。一方面，通過網絡平臺、檢察開放日等方式公開介紹審查起訴的案件，及時公開不予起訴等終結性法律文書，生效法律文書統一上網，方便公眾公開查詢;另一方面，審查起訴權的司法化要求審查起訴決定必須來自于審查程序，推行符合中立性、親歷性等司法審查原則要求的公開審查，檢察官要在偵、辯雙方平等對抗的基礎上作出審查起訴的決定，對審查起訴的決定形成進行法律說理。因此，審查起訴權的司法化促進審查起訴程序的形式公開和實質公開并重，并應隨著依法治國的推進和檢察改革的深化不斷拓展和完善。

四、審查起訴權司法化的合理限度

推進審查起訴權運行司法化，需要高度關注審查起訴權的微觀運作，在對偵、辯、訴主體間交互的重新調適中，傳遞審前過濾效應，確保審查起訴的案件事實、證據經得起法律的檢驗。審查起訴權司法化須在合理限度內運行，適用范圍宜界定在合理區間以兼顧訴訟效率。

（一）審查起訴權司法化的形式化與實質化

為了防止審查起訴權司法化的泛化，審查起訴權的司法化改革，要通過必要的形式，努力改變傳統審查起訴工作中偏重書面審查、憑卷定案，辦案過程封閉化等弊端。一方面，探索開放式審查，用理性化、司法化的要素，確保審查起訴階段司法公正的內在品質。負責審查起訴的檢察官履行好客觀公正義務，拓展證據審查方式的外延，利用檢察大數據進行證據的數據分析、判斷，提升證據審查的精細化、信息化和智能化，加強與技術部門、鑒定部門等的配合，彌補囿于專業知識難以甄別、解釋技術性證據的不足，甚至在遵守保密規定的前提下咨詢法學專家、學者，實現從“在卷證據”封閉式、坐堂式審查到“在案證據”開放式、全方位審查方式的轉變。另一方面，嘗試公開化審查，充分利用民主化、大眾化的要素，破除審查起訴階段的神秘主義和隱蔽主義。嘗試公開化審查，就是要求檢察官除了涉及國家秘密等不能公開的案件外，審查證據要求杜絕神秘主義和隱蔽主義，積極采取聽證會議、訴前會議等方式，通過當事各方的平等抗辯，實現審查起訴程序從結果公開走向過程公開，從而提升審查起訴程序的公開性、公平性和權威性。

實質化與形式化堪稱審查起訴權司法化的一體兩面。檢察機關應通過認真開展實質化的審查起訴，對偵查機關移送的犯罪案件嚴格過濾，防止案件“帶病”進入審判。其一，注重親歷性審查。檢察機關作為國家的司法機關，檢察官辦案也應親自承擔審查案件事實和證據的活動，確保案件質量，遵循“親歷性”這一司法規律，用制度化、直接化的要素，確保審查起訴階段訴訟結果的法律意義。其二，排除非法證據校正偵查行為。堅持疑罪從無原則，摒棄“疑罪從有、疑罪從掛、疑罪從輕”的錯誤理念，堅持證據合法性原則，充分行使檢察機關在審前對非法證據排除程序的主導權，重視對取證合法性的審查，收集證明取證合法性的證據材料，避免庭審中證據的合法性面臨不必要的爭議。其三，發揮不起訴的“閘門”作用，依法行使不起訴裁量權。檢察機關應當嚴格把握審查起訴的事實證據標準，充分發揮審前過濾、分流的作用，在全案證據達不到法定起訴標準時，應當依法作出不起訴決定，防止事實不清、證據不足的案件“帶病”進入審判程序。

（二）審查起訴程序設計的多元化與協同化

刑事訴訟同經濟活動一樣是一個資源投入和產出的過程。對重大疑難復雜的輿情案件，需要投入更多的資源，否則難以保證充分開展訴訟活動，也就難以實現結果的公正;反之，對于案情簡單清楚無爭議的案件，投入過多的資源，無疑是一種浪費。審查起訴程序實行多元化，是實現司法資源合理配置優化組合的必然出路。2012年《刑事訴訟法》修改時擴大了簡易程序適用范圍，增設了刑事和解的公訴案件訴訟程序。2014年，經全國人大常委會授權，部分城市開展了刑事案件速裁程序和認罪認罰從寬制度試點工作，并在2018年《刑事訴訟法》修法時正式確立。至此，在已有普通程序基礎上，形成了簡易程序、協商撤回起訴、速裁程序、認罪認罰從寬處理程序等多元化的審查起訴程序。面對審查起訴權的司法化改革，檢察機關應當充分利用普通程序、簡易程序和速裁程序的多元化審查起訴程序，積極適應“大車拉大貨，小車拉小貨”的審查起訴方式，適當簡化程序，強化訴訟分流，提高訴訟效率，無疑對于刑事案件進程的整體提速具有重要意義。

審查起訴程序的多元化設計，為犯罪嫌疑人提供了程序選擇的可能性，既能體現尊重和保障人權，又能體現國家保護與個人保護的結合。就審查起訴程序而言，權衡對效率和公正的追求，為有效強化繁簡分流，應當推進輕刑快辦機制，構建“簡案快辦、難案精辦”的工作格局，從法律文書簡化、文書審批提速、案件科學歸類、集約化審查等四個方面實現簡易程序案件辦案提速與質量提升。以犯罪嫌疑人認罪與否為主要標準，逐步建立獨任檢察官制度，建立犯罪嫌疑人認罪與不認罪相區別的審查起訴模式，對認罪認罰的真實性、自愿性進行實質審查，防止發生“被迫認罪、替人頂罪和以錢贖罪”等問題，確保犯罪嫌疑人認罪認罰案件審查起訴的整體質量和效率。但是，對于申請非法證據排除、辯護人提出無罪意見、附帶民事訴訟調解與刑事和解、事實認定、法律適用有爭議、擬作不起訴決定等案件，應當適用司法化的審查起訴程序，強化檢察機關在證據采信、指控犯罪等審前程序中的主導作用，檢察官居中聽取、判斷偵、辯雙方意見，能更加客觀地聽取辯護律師的意見，避免先入為主，更加客觀地看待證據瑕疵以及案件爭議，便于對證據采信、罪與非罪、罪輕罪重等作出更加公允的判斷。

（三）審查起訴權運行的個體化與集體化

審查起訴是刑事訴訟的樞紐，是偵查與審判之間的橋梁，是檢驗偵查案件質量的關口，也是保證審判案件質量的門戶王祺國：《論審判為中心對檢察工作的影響》，《法治研究》2015 年第 4 期。。審查起訴權的司法化改革不是現時應運而生，而是過往檢察權司法化改革的延續。

自2014年檢察改革啟動以來，檢察改革著眼于“誰辦案、誰決定、誰負責”這一基本原則的落實，確定了辦理案件的檢察官可以直接作出決定的授權范圍，在此范圍之內一般案件的辦理權和決定權都統一交由檢察官行使。雖然目前從改革的穩定推進和機制過渡的角度考慮，仍然保留了部分重大事項和重大案件的三級審批模式，但隨著司法改革的不斷深化，審查起訴案件三級審批的自留地逐步縮減的趨勢是不可避免的，檢察官在授權范圍內，其辦理案件的核心任務不再是為領導決策服務，而是需要自行作出決定。與以上審查起訴權運行的個體化相對應的是，審查起訴權運行的集體化，違背了直接原則，辦案的證據容易隔膜化。因此，要從根本上逐步改變檢察委員會的職能，將原先以討論和決定具體案件為主，轉變為研究和制定類案指導意見為主;對于檢察官聯席會議，則重在提供專業參考意見，既不能借聯席會議干預辦案，亦不能借聯席會議推卸檢察官應負的責任。

畢竟，再完備的制度也最終需要具體的人去付諸實踐，檢察官的天資稟賦、理念智識、法律素養和道德良知決定著審查起訴工作的質量、效果和面貌。審查起訴絕不能成為偵查的橡皮圖章，檢察官辦案需要理性的懷疑精神和獨立判斷，更要保持警惕以防止給無辜者定罪的風險。未來的審查起訴制度取決于檢察官個人能力的發揮，檢察官不再是上命下從的螺絲釘，而應保持相對的獨立性，作為審查起訴權行使的個體而存在。檢察官為各自獨立的官廳，審查起訴權的司法化運行，需要在集體化的“慣性司法”和個體化的“責任司法”間取得平衡，約束檢察官堅持事實和法律，保障司法公正。

結 語

法治作為推進社會治理能力現代化的一個重要方向，是不可抗拒的歷史潮流，其中檢察制度的改革完善在法治進程中扮演著越來越重要的角色。當前，檢察制度改革既要注重與監察制度改革、以審判為中心的訴訟制度改革協調推進，更要進行檢察體制機制方面的合理化重構。檢察制度將偵查和審判兩相區隔，既要防止偵查濫權也要防止法官擅斷。因此，審查起訴權的司法化改革，需要把握改革的實質與要義，以戰略的眼光，宏觀的系統思維，堅持司法公正取向，著眼漸進系統完善。 任何一項改革都具有前瞻性，不可能也不允許在所需社會條件完全具備后推進。即使是合理且必要的審查起訴權司法化改革，在現階段亦不可能一蹴而就，而只能適度推進，隨著外部條件的改善逐步到位龍宗智：《檢察機關辦案方式的適度司法化改革》，《法學研究》2013 年第 1 期。。另外，審查起訴權的司法化改革需要注重系統內外的現有環境，有效融合現有的法律規定和司法實踐的內在需求，使審查起訴權的司法化和現行法律規定有機兼容。審查起訴權的司法化改革，既要堅持整體、系統推進，也要避免停滯不前，允許審查起訴權司法化開展“試錯性”改革試點，以切實克服實踐中“試點全部成功”的潛規則，減少制度改革代價。

然而，在審查起訴權司法化的“試錯性”改革試點中，存在著諸多與應然目標相悖的實踐面相，審查起訴程序的裁斷功能存在不同程度的失靈或異化，辦案檢察官的獨立性受到不當影響，當事人的權利被有意或無意地忽視，審查起訴存在著不當的中間處理。于是，推進審查起訴權運行適度司法化，構建以檢察官為頂點的訴前會議，增強審查起訴權行使的獨立性和辯護律師的異議參與權，實行形式公開和實質公開并重的司法公開，就成為當前檢察機關審查起訴工作改革的可能空間。在審查起訴權司法化的微觀運作層面，亟需妥善處理好審查起訴權司法化的形式化與實質化，實行審查起訴程序設計的多元化與協同化，并在集體化的“慣性司法”和個體化的“責任司法”間取得平衡，進而將審查起訴權司法化深入推進。唯有如此，方可鑄就審查起訴權的司法品格以實現司法公正。

（責任編輯： 李林華）

On Possible Space of Judicialization of

Prosecution Review Power and Its Limitation

Gao Zhanchuan

Abstract： The judicialization of prosecution review power conforms to current trend of judicial reform， specially the trend and mainstream of procuratorial reform. However， in judicial practice， there is dysfunction phenomenon as for the adjudicative function of the review procedure of prosecution to some degree， which are the undue effect on the independence of prosecutor handling the case， the rights by the parties neglected intentionally or unintentionally，improper intermediate dispositions in the review of prosecution and so on. The facets as mentioned above is out of tune with the trend of judicialization of prosecution review power and is not beneficial to the realization of expectation， and it is in need of promoting the moderate judicialization of prosecution review power and strengthening the independence of prosecution review power and the right of objection participation by counsel and so on. The judicialization of prosecution review power must operate within reasonable limitation， and attach much importance to the reasonable form and substantial effectiveness.The application area should be strictly limited to give consideration the efficiency.The judicialization of prosecution review needs diversified design and coordinated operation and keeps the balance between collectivized “inertial justice”and individualized “responsible justice”to mold the judicial character to realize the justice.

Keywords： Prosecution Review Power; Judicialization; Procuratorial Power; Equality of Procurator and Defense; Pre-prosecution Meeting