準確理解立法性決定科學界定人大職權

楊國富 徐敏

摘? ? 要：全國人大及其常委會“有關法律問題的決定”又稱立法性決定。長期以來，人們對立法性決定所體現的人大職權認識不同、觀點各異、爭議不斷。為更好地促進中學思想政治課教學，有必要準確理解、科學界定這一問題，澄清一些認識上的誤區。從法理上看，立法性決定屬于立法規范性文件，是我國現行法律體系中不可分割的組成部分，全國人大及其常委會作出立法性決定本質上是立法行為，體現的是立法權而非決定權。

關鍵詞：立法性決定;人大職權;立法權;決定權

全國人大及其常委會的職權主要包括立法權、決定權、任免權、監督權。如何區分這四種職權，是中學思政課學習中經常遇到的問題。當問題比較簡單時，其職權的劃分相對容易，但當問題比較復雜時，往往就會使人捉摸不定、左右為難，甚至產生分歧和爭議。

一、“決定”引發的兩“權”之爭

近段時間，全國人大及其常委會作出的兩個“決定”引人注目，與之有關的“職權”問題在高中思政界也引發了不小爭議：一是2020年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過的《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，另一是2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過的《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。全國人大及其常委會表決通過這兩個“決定”，到底是在行使立法權還是決定權，在各種不同的試題中，兩種答案兼而有之、莫衷一是，在一些學科群里，大家也是針鋒相對、各抒己見、見仁見智，討論十分熱烈。如《中學政治教學參考》（上旬）2020年第5期“挑戰自我

展示風采——2020年4月試題大賽優秀試題集錦”第9題：

新冠肺炎疫情發生以來，關于濫食野生動物的突出問題及對公共衛生安全構成的重大隱患，引發社會各界廣泛關注。2020年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，確立了全面禁止食用野生動物的制度。這表明全國人大常委會

①行使立法權，為疫情防控提供有力法治保障 ②行使決定權，以應對突發重大公共安全事件 ③運用法治方式，保障公共衛生安全和生態安全 ④發揮領導作用，以強化其社會應急管理的職能

A.①③? ? B.①④? ? C.②③? ? D.②④

本題的參考答案為A。在一些學科群里，有老師對這一答案提出了質疑，認為全國人大常委會作出這一“決定”是在行使決定權而非立法權，故答案為C。也有很多老師認為，本題的答案沒有問題，應該是在行使立法權。

再如，某地2020年高考思想政治沖刺模擬試題：

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。根據《決定》，全國人大常委會將會同有關方面及早制定香港特別行政區維護國家安全的相關法律，積極推動解決香港特別行政區在維護國家安全制度方面存在的突出問題，加強專門機構、執行機制和執法力量建設，確保相關法律在香港特別行政區有效實施。這體現了

①全國人大及其常委會作為立法機關，依法行使立法權 ②我國從國家層面推進香港特別行政區維護國家安全的立法工作 ③我國堅決維護國家主權、安全，保持香港長期繁榮穩定 ④我國堅持依法治國，確保港人治港、完全自治得到落實

A.①②? ? B.①④? ? C.②③? ? D.③④

本題的參考答案為C。命題者給出的答案解析為，全國人大表決通過《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，是在行使決定權而非立法權，故①不選。同樣，該題也引起了較大爭議，一些老師認為，全國人大作出的上述“決定”屬于立法性決定，體現的是立法權，故①符合題意，應當入選。

其實，類似的爭論早已有之，如2014年廣東高考文綜試卷第30題：

按照起草草案、審議等法定程序，十二屆全國人大常委會第七次會議于2014年2月27日通過表決，確定9月3日為中國人民抗日戰爭勝利紀念日、12月13日為南京大屠殺死難者國家公祭日。此決定的性質和目的分別是

①人大常委會立法權的體現 ②人大常委會決定權的體現 ③服務和服從于國家外交大局 ④進一步弘揚愛國主義精神

A.①③? ? B.①④? ? C.②③? ? D.②④

本題的標準答案為B。但很多老師通過多種方式對答案進行了質疑，甚至引發了不小的爭議，其焦點就是材料中全國人大常委會究竟是在行使立法權還是決定權。支持“立法權”的老師認為，全國人大常委會召開會議審議通過《全國人大常委會關于確定中國人民抗日戰爭勝利紀念日的決定草案》和《全國人大常委會關于設立南京大屠殺死難者公祭日的決定草案》，其性質是“以立法形式確立紀念日和公祭日，使中華民族紀念歷史的行為上升到國家和法律層面，是賦予紀念日和公祭日以法律效力”，故行使的是立法權，而不是決定權。支持“決定權”的老師則認為，全國人大常委會表決通過確立國家紀念日和公祭日，是就相關事項作出的決定，不涉及法律的制定、修改和廢除，不是立法，因而是決定權而非立法權。

二、爭議產生的主要原因

上述爭議的產生，可能與現行教材對人大職權的解釋過于簡單有關。人教版普通高中課程標準實驗教科書思想政治必修2《政治生活》對人民代表大會的職權是這樣界定的：（1）立法權，即制定法律的權力。全國人民代表大會及其常委會行使國家立法權。省、自治區、直轄市等的人大及其常委會可以制定地方性法規。（2）決定權，是憲法和法律規定的各級人大和縣級以上各級人大常委會依照法定程序決定國家和社會或本行政區域內重大事項的權力。（3）任免權，是各級人大及其常委會對相關國家機構領導人員及其他組成人員進行選舉、任命、罷免的權力。（4）監督權，是監督憲法和法律的實施，監督政府、監察委員會、法院和檢察院工作的權力。

根據以上解釋，對于一般的指向明確的問題，如制定和修改法律、表決通過《政府工作報告》等重大事項、選舉產生國家領導人等，我們只需對號入座，即可進行職權上的劃分。但是，對于前面提到的幾個“決定”，我們卻無法找到明確的對應標準。這里涉及一個對全國人大及其常委會所作“決定”的理解問題。全國人大及其常委會作出的“決定”有很多，如果只是囫圇吞棗、不求甚解，就會想當然地認為都是決定權。其實，同樣是“決定”，關于法律的制定、修改和廢止的決定屬于立法權，關于重大事項的決定則是決定權，關于人事任免的決定則屬于任免權。[1]對于這些相對簡單的“決定”，我們仍然可以一目了然地得出結論，其職權的劃分不存在爭議。然而，對于一些復雜的、比較模糊的問題，如前面的幾道試題中，全國人大及其常委會作出的“決定”與法律有關，但又不直接涉及法律的立、改、廢，由于缺乏比較明確的界定標準，根據現行教材的解釋，就不好作出判斷了，出現爭議也就在所難免。

由此可見，對全國人大及其常委會作出的“有關法律問題的決定”，之所以會產生“職權”劃分上的分歧和爭議，主要原因在于：一是問題比較復雜;二是教材沒有給出明確的判定標準;三是廣大教師習慣于依據教材作出判斷。要解決這一問題，我們不妨引入一個教材沒有涉及的概念：立法性決定。理解了立法性決定，上述爭議也許就能迎刃而解。

三、立法性決定的含義及實質

立法性決定即“有關法律問題的決定”。作為我國法律規范體系的重要組成部分，立法性決定是立法機關制定的有關憲法和法律問題的決定、決議和辦法等規范性法律文件的統稱，用以進一步規定、解釋、修改、補充和確認相關憲法和法律問題。

立法性決定是極具中國特色的規范性法律文件，在法治國家建設中發揮著重要作用。出臺立法性決定是應對法律缺位達致法律實現目標的必然選擇。法律具有穩定性和權威性等特點，經濟社會發展過程中出現的很多問題不能通過憲法和法律的朝令夕改來實現。針對法律空白或缺位，立法性決定通過對相關問題進行法律意義上的規定，助力諸多問題的解決。改革開放以來，我國的法律體系不斷健全和完善，但在實際生活中，仍存在法律空白和法律的滯后性等問題。面對新情況新問題，為了克服法律的滯后性弱點，有效填補法律空白、彌補法律漏洞，在法律調整社會關系的空白地帶，運用立法性決定規制新問題，既節約立法成本，又不失權威和理性。[2]

由此可見，全國人大及其常委會的“立法性決定”，是在立法相對滯后、不能滿足現實需要時作出的，是對法律的補充和完善。就其實質而言，立法性決定屬于立法規范性文件，與法律具有同等效力，屬于廣義的法律范疇，有些“決定”甚至可以直接在司法判例中予以適用，即可以作為司法機關審理案件的法律依據。

需要指出的是，雖然立法性決定與法律有著密切關聯，但它并非嚴格意義上的法律。按照我國立法法規定，全國人大常委會制定法律，要形成法律案，然后正式啟動立法程序，經由常委會三審后方可提請會議表決，最后經國家主席簽署主席令后正式頒布。很顯然，立法性決定一般都沒有經過三審，也不必經由簽署國家主席令頒布實施。從中可以看出，至少從程序上，立法性決定尚不能等同于完全意義上的立法。另外，相較于數量眾多的法律、行政法規、地方性法規，立法性決定在龐大的法律體系中并不占主流，它只是一種補充。[3]

四、結論及相關問題分析

總之，全國人大及其常委會制定的立法性決定，是極具中國特色的規范性法律文件，是現階段完善中國特色社會主義法律體系的必然要求，在依法治國、建設社會主義法治國家中發揮著極其重要的作用。從法理上看，全國人大及其常委會作出立法性決定，本質上是立法行為，體現的是立法權而非決定權。

下面我們結合結論，對前面的幾道試題進行具體的診斷和分析。

1.關于禁止非法交易、濫食野生動物的決定。十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過的《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，是在抗擊新冠肺炎疫情的特殊時期作出的，目的就是要在相關法律修改之前，全面禁止食用野生動物，嚴厲打擊非法野生動物交易，為維護公共衛生安全和生態安全，保障人民群眾生命健康安全提供有力的立法保障。故這一決定體現的是立法權，《中學政治教學參考》上那道試題的答案是正確的。

2.關于港區國安立法的決定。十三屆全國人大三次會議表決通過的《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，是根據《中華人民共和國憲法》以及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的有關規定作出的，目的在于從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，完善與憲法和基本法實施相關的制度和機制，維護國家主權、安全、發展利益，堅持和完善“一國兩制”制度體系，維護香港長期繁榮穩定，保障香港居民合法權益。本決定作出后，全國人大常委會將會同有關方面及早制定香港特別行政區維護國家安全的相關法律，積極推動解決香港特別行政區在維護國家安全制度方面存在的突出問題，加強專門機構、執行機制和執法力量建設，確保相關法律在香港特別行政區有效實施。也就是說，這一決定是從法律層面作出的，其內容具有相應的法律效力，是全國人大行使立法權的體現。故某地2020年高考思想政治沖刺的那道模擬試題存在問題、值得商榷。

3.關于確立國家紀念日和公祭日的決定。十二屆全國人大常委會第七次會議將9月3日確立為中國人民抗日戰爭勝利紀念日、12月13日確立為南京大屠殺死難者國家公祭日，是以立法的形式進行的，經過了法定程序，其決定具有法律效力，體現的是立法權。2014年廣東高考試題的答案是正確的。

參考文獻：

[1]趙立新.“決定”的法律性質初探[J].人大研究，2013（11）：14.

[2]金夢.立法性決定的界定與效力[J].中國法學，2018（3）：105.

[3]金夢.我國立法性決定的規范分析[J].法學，2018（9）：07.