應(yīng)客觀評(píng)價(jià)土地財(cái)政問(wèn)題

摘要：面對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的普遍大幅上漲問(wèn)題，學(xué)者們通過(guò)深入研究認(rèn)為，一些地方土地價(jià)格高昂，主要的目的是獲取更多的資金收益，結(jié)果導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲;土地價(jià)格是房地產(chǎn)價(jià)格的重要組成部分，土地財(cái)政成為房?jī)r(jià)持續(xù)、普遍上漲的根源之一。但在土地財(cái)政問(wèn)題上，如果只是一味詬病于土地財(cái)政“依賴(lài)癥”的消極作用，不加區(qū)分地評(píng)判土地財(cái)政，則是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到土地財(cái)政存在的階段性、必要性甚至是長(zhǎng)期性。

關(guān)鍵詞：土地財(cái)政;土地市場(chǎng);土地紅線;GDP競(jìng)賽

面對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的普遍大幅上漲問(wèn)題，學(xué)者們通過(guò)深入研究，認(rèn)為一些地方土地價(jià)格高昂，主要的目的是獲取更多的資金收益，結(jié)果導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲;土地價(jià)格是房地產(chǎn)價(jià)格的重要組成部分，土地財(cái)政成為房?jī)r(jià)持續(xù)、普遍上漲的根源之一。學(xué)者們的研究深刻揭示了土地財(cái)政在推動(dòng)房?jī)r(jià)上漲方面發(fā)揮的作用，為我國(guó)土地財(cái)政的改革提出了對(duì)策建議。然而，在土地財(cái)政問(wèn)題上，如果只是一味詬病于土地財(cái)政“依賴(lài)癥”的消極作用，不加區(qū)分地評(píng)判土地財(cái)政，則是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到土地財(cái)政存在的階段性、必要性甚至是長(zhǎng)期性。

一、土地一級(jí)市場(chǎng)供給者單一，決定了土地財(cái)政的客觀存在

我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定了我國(guó)不可能像西方國(guó)家那樣，私人可以擁有土地的所有權(quán)，并且可以作為供給者進(jìn)入土地市場(chǎng)。我國(guó)一級(jí)土地市場(chǎng)的供給者單一，購(gòu)買(mǎi)土地者也只是擁有使用權(quán)，而并不擁有土地所有權(quán)，至多只是一種長(zhǎng)期的隱性租賃合同。由于土地一級(jí)市場(chǎng)的供給者單一，所以相對(duì)其雙重身份——市場(chǎng)的監(jiān)督者與市場(chǎng)的參與者——來(lái)說(shuō)，其在土地供給方面同樣會(huì)面臨雙重的選擇：為了公共利益而低價(jià)征用并轉(zhuǎn)讓土地，或者通過(guò)競(jìng)價(jià)、定價(jià)等方式出售土地并影響下游市場(chǎng)。因此，對(duì)于土地的供給問(wèn)題，關(guān)鍵在于解決如何規(guī)范土地供給行為，如何體現(xiàn)土地這一稀缺資源在市場(chǎng)利益與公共利益之間的平衡，如何解決土地征收中的補(bǔ)償問(wèn)題，如何解決城鄉(xiāng)之間的土地供需矛盾等具體操作層面的問(wèn)題。

二、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要決定了土地財(cái)政存在的必要性和階段性

在供給土地資源時(shí)，必須要考慮地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要或地方公共利益的提升。一方面，作為公共服務(wù)的供給主體，在供給土地時(shí)，必須要充分考慮公共收益的提升。當(dāng)涉及公益用地時(shí)，往往會(huì)以較低的價(jià)格征收土地，再以較低的價(jià)格甚至無(wú)償將土地用作公共服務(wù)使用。事實(shí)上，對(duì)于一些類(lèi)似公共服務(wù)的用地，如公立學(xué)校教學(xué)用地的劃撥等，以較低價(jià)格或無(wú)償提供土地并沒(méi)有太大問(wèn)題，因?yàn)楣W(xué)校本身的運(yùn)轉(zhuǎn)資金大部分便來(lái)自財(cái)政，如果公立學(xué)校購(gòu)地的話，相當(dāng)于錢(qián)從左兜掏出，又放到了右兜而已。這種為了公共利益而低價(jià)征用土地的情況，會(huì)貫穿地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有階段，只是會(huì)隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定會(huì)更加科學(xué)合理。另一方面，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，為了吸引企業(yè)投資或吸引高端資源，會(huì)提供各種優(yōu)惠政策，其中往往就包括優(yōu)惠的土地使用政策。對(duì)于這一問(wèn)題，在學(xué)者們的“地方競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)賽”研究方面已給予了合理的解釋。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資金或者說(shuō)存在投資意愿的資金總是稀缺的資源。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地往往會(huì)提供各種優(yōu)惠政策，來(lái)吸引資金在本地區(qū)投資。而土地作為城市發(fā)展的稀缺資源，往往是優(yōu)惠政策中不可或缺的內(nèi)容。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場(chǎng)環(huán)境的成熟，在集聚效應(yīng)的作用下，資金會(huì)自主選擇在該地區(qū)投資。此時(shí)，土地優(yōu)惠政策便可逐漸取消，并轉(zhuǎn)為有償提供土地的政策。可見(jiàn)，考慮地方經(jīng)濟(jì)所處階段的不同，土地政策方面也會(huì)不同。在這里，必須要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題主要包括兩個(gè)：一是在土地供給中容易產(chǎn)生土地尋租行為。二是土地征收的補(bǔ)償問(wèn)題，即可能會(huì)先設(shè)計(jì)公益建設(shè)規(guī)劃，以公益用地的名義征收土地，再將所征收的土地進(jìn)行商業(yè)投資，從而降低土地征收成本，獲取補(bǔ)償與賣(mài)地收入之間的巨額收益。此外，為了追求自身利益最大化，或者直接通過(guò)非公開(kāi)途徑，將部分土地用做一些權(quán)力部分的“福利”來(lái)使用。這些違規(guī)使用土地的行為帶來(lái)的只是自身甚至只是個(gè)別權(quán)力者經(jīng)濟(jì)利益的提升，卻破壞了土地市場(chǎng)的正常秩序。

三、市場(chǎng)供需共同決定了土地財(cái)政的規(guī)模

作為土地一級(jí)市場(chǎng)的唯一供給者，同樣需要以市場(chǎng)參與者的身份，基于土地的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)出賣(mài)土地。對(duì)于土地公開(kāi)競(jìng)拍出賣(mài)的方式，是目前房地產(chǎn)業(yè)研究中學(xué)者們普遍詬病的土地財(cái)政的主要方面。由于土地資源有限，而且每年供給的土地?cái)?shù)量有所控制，所以面對(duì)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)帶來(lái)的商品房市場(chǎng)的日益升溫，土地價(jià)格在競(jìng)拍中必然呈現(xiàn)節(jié)節(jié)攀升之勢(shì)。而在獲得這些巨額的土地收益以后，卻沒(méi)有相應(yīng)地監(jiān)督與規(guī)范房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的行為，結(jié)果導(dǎo)致一方面，城市未開(kāi)發(fā)、已競(jìng)拍的土地資源日益集中在少數(shù)大的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商手中;另一方面，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商通過(guò)控制商品房供給的結(jié)構(gòu)與數(shù)量，將土地成本全部轉(zhuǎn)嫁至消費(fèi)者身上，也就是說(shuō)，通過(guò)營(yíng)造房地產(chǎn)市場(chǎng)的“大好局勢(shì)”，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商根本不需要考慮土地的成本問(wèn)題，因?yàn)樗麄兛梢宰龅酵恋爻杀镜耐耆D(zhuǎn)嫁。結(jié)果，通過(guò)競(jìng)拍來(lái)引導(dǎo)房地產(chǎn)商行為的目標(biāo)，徹底淹沒(méi)于房地產(chǎn)商的資金實(shí)力與彼此之間的“合謀”之中。但是，我們除了要看到這一點(diǎn)之外，還應(yīng)當(dāng)看到，競(jìng)拍作為一種土地的供給手段，其本身并不是問(wèn)題的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于未能?chē)?yán)格管理競(jìng)拍的土地后續(xù)事宜，結(jié)果才導(dǎo)致現(xiàn)在的局面。試想，如果以低價(jià)將土地賣(mài)給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，那么開(kāi)發(fā)商便沒(méi)有大幅提高商品房?jī)r(jià)格、吹大房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫的動(dòng)力了嗎？顯然，答案是否定的。而且相反的是，低價(jià)供地后，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也不會(huì)主動(dòng)降低房?jī)r(jià)、合理供給，反而有了更大的操作空間。對(duì)于通過(guò)限地價(jià)來(lái)限房?jī)r(jià)，其實(shí)這種政策本身除了出現(xiàn)在保障性住房供給方面以外，只能是如目前的狀況，即為了抑制房地產(chǎn)泡沫的膨脹、促進(jìn)房地產(chǎn)價(jià)格理性回歸的情況下才大范圍實(shí)施，否則這種干擾市場(chǎng)正常運(yùn)行的政策行為不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)性作用。歸根到底，要想真正體現(xiàn)土地競(jìng)拍這種供給方式的“市場(chǎng)性”，那么主要應(yīng)該做好的是土地競(jìng)拍后續(xù)的事宜。例如，要嚴(yán)格要求土地按照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，防止囤地問(wèn)題的出現(xiàn);要引導(dǎo)商品房供給結(jié)構(gòu)的合理發(fā)展，針對(duì)城市的發(fā)展階段與收入結(jié)構(gòu)，合理確定普通商品房的比例區(qū)間;防止囤房惜售，嚴(yán)格監(jiān)督商品房的買(mǎi)賣(mài)過(guò)程;通過(guò)公租房建設(shè)，影響房屋租賃市場(chǎng)，直接降低潛在商品房消費(fèi)者的未來(lái)購(gòu)房成本，間接提高商品房投機(jī)的機(jī)會(huì)成本，等等。

四、不能只將土地財(cái)政與“土地紅線”相聯(lián)系

不能只將土地財(cái)政與“土地紅線”相聯(lián)系，因?yàn)椤巴恋丶t線”只是一種“底線”。在學(xué)者們的研究中，大多是將土地財(cái)政與我國(guó)糧食生產(chǎn)的“土地紅線”聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為為了追求土地財(cái)政，甚至試圖突破我國(guó)糧食生產(chǎn)的“土地紅線”，違法違規(guī)侵占糧食用地的情況多發(fā)，隱隱威脅我國(guó)的糧食安全。糧食問(wèn)題的確是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問(wèn)題，甚至是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大問(wèn)題。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到世界第二位的情況下，在已經(jīng)逐漸完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的現(xiàn)階段，過(guò)度強(qiáng)調(diào)“土地紅線”問(wèn)題，只能說(shuō)我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并不合理，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視程度不夠，還只是停留在保護(hù)糧食生產(chǎn)這一“底線”上。雖然我國(guó)人口眾多、人均土地很低，導(dǎo)致糧食問(wèn)題在社會(huì)發(fā)展中占據(jù)重要的地位。但是，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)本身是合理的話，我國(guó)并不是就不能靠自己解決糧食問(wèn)題。對(duì)“土地紅線”的一再挑戰(zhàn)，導(dǎo)致學(xué)者們一再呼吁關(guān)注“土地紅線”，這就表明我們還不夠重視農(nóng)業(yè)問(wèn)題，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)帶不來(lái)工業(yè)與服務(wù)業(yè)所能帶來(lái)的巨大的經(jīng)濟(jì)利益;也表明學(xué)者們還沒(méi)有以現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的視角來(lái)審視農(nóng)業(yè)問(wèn)題，反而“配合”著只是關(guān)注于糧食生產(chǎn)這一條土地“底線”。

事實(shí)上，對(duì)于一個(gè)已經(jīng)邁入中等收入行列的國(guó)家來(lái)說(shuō)，對(duì)于一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō)，對(duì)于一個(gè)追求人的全面發(fā)展的國(guó)家來(lái)說(shuō)，在食品生產(chǎn)與消費(fèi)上還在盯住“土地紅線”，并不是一種與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度。在這一階段，在我國(guó)的食品消費(fèi)方面，糧食生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)該不再是關(guān)注的主要焦點(diǎn)，而應(yīng)當(dāng)更關(guān)注糧食生產(chǎn)的效率、質(zhì)量以及食品的安全問(wèn)題。之所以會(huì)出現(xiàn)這一問(wèn)題，主要在于兩方面原因：

一是大家同樣受到“唯GDP論”的影響，更多注重工業(yè)和服務(wù)業(yè)這些經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)能力更強(qiáng)的領(lǐng)域，而對(duì)于農(nóng)業(yè)，由于其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)力量有限，所以關(guān)注較少。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各行各業(yè)都有了長(zhǎng)足的發(fā)展，很多領(lǐng)域甚至達(dá)到了國(guó)際先進(jìn)水平。但是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還尚未實(shí)現(xiàn)全面的機(jī)械化、規(guī)模化，更何談智能化與產(chǎn)業(yè)化。盡管還是有一些成功的“典型”，但卻略顯“一枝獨(dú)秀”的意思。也正因?yàn)槿绱耍芏噢r(nóng)民放棄務(wù)農(nóng)，背井離鄉(xiāng)在外打工，土地撂荒與沙化問(wèn)題并不少見(jiàn)。即使近幾年這種情況有所改善，也是近些年農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策增多、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)成本減少、農(nóng)業(yè)教育成本降低、農(nóng)村保障體系建設(shè)等作用的結(jié)果。因此可以說(shuō)，這只是“補(bǔ)舊賬”的效果而已，農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)問(wèn)題的解決還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

二是大家還是普遍受到比較優(yōu)勢(shì)理論的影響。按照比較優(yōu)勢(shì)理論，我國(guó)既然擁有龐大的勞動(dòng)力資源，所以重點(diǎn)發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)是應(yīng)當(dāng)?shù)?既然其他國(guó)家具有糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢(shì)，即使這種優(yōu)勢(shì)可能是通過(guò)國(guó)家補(bǔ)貼獲得的，甚至可能存在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的壟斷問(wèn)題。那么我國(guó)進(jìn)口糧食等食品也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹Ｈ欢F(xiàn)實(shí)表明，世界糧食市場(chǎng)本就不是一個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)，除了糧食生產(chǎn)本身會(huì)受到氣候條件的影響外，主要產(chǎn)糧國(guó)也意識(shí)到糧食生產(chǎn)的重要性，不僅要為自己國(guó)內(nèi)的糧食消費(fèi)做儲(chǔ)備，甚至?xí)ㄟ^(guò)糧食出口來(lái)影響國(guó)際糧食市場(chǎng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張慧一，杜磊，孟繁博.房地產(chǎn)業(yè)問(wèn)題研究新成果綜述與展望[J].現(xiàn)代商業(yè)，2014（33）.

[2]郭連強(qiáng)，等.欠發(fā)達(dá)地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)的科學(xué)定位及必須關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2012（11）.

[3]杜磊，張慧一.應(yīng)理性看待房?jī)r(jià)理性回歸的趨勢(shì)現(xiàn)象[J].東方企業(yè)文化，2013（5）.

[4]范子英.土地財(cái)政的根源：財(cái)政壓力還是投資沖動(dòng)[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（6）.

[5]李郇，洪國(guó)志，黃亮雄.中國(guó)土地財(cái)政增長(zhǎng)之謎——分稅制改革、土地財(cái)政增長(zhǎng)的策略性[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2013，12（4）.

[6]赫曦瀅，杜磊.哈長(zhǎng)城市群形成發(fā)育現(xiàn)狀與整合路徑研究[J].東北師大學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2016（5）.

作者簡(jiǎn)介：杜 磊（1980—），男，吉林白山人，助理研究員，博士，主要從事宏觀政策，馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)比較研究。