完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制的探析

摘要：在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，逐漸形成了基于科學(xué)界定財政支出范圍之上的公共財政框架，初步形成了公共財政體系，為我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康較快發(fā)展提供了有力保障。在實(shí)際過程中，這種初級的公共財政體系并不能充分滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，這就需要進(jìn)一步關(guān)注財政支出質(zhì)量，建立和完善財政支出績效評估機(jī)制，以此完善公共財政框架結(jié)構(gòu)，提升公共財政整體發(fā)展水平。本文將“第三方”作為切入點(diǎn)，闡述了財政支出績效評估及財政支出績效“第三方”評價現(xiàn)狀，分析了財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制存在的問題，對完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制的策略進(jìn)行了深入探究。

關(guān)鍵詞：財政支出;績效評估;“第三方”;運(yùn)行機(jī)制

財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制是在政府財政部門基礎(chǔ)上形成的相對獨(dú)立的社會機(jī)制，主要是對財政支出的運(yùn)行情況進(jìn)行客觀、公正的評價，檢驗其運(yùn)行結(jié)果是否合理，具體可以分為預(yù)算安排前期評價、執(zhí)行過程監(jiān)督、運(yùn)行結(jié)果評價等。相對于政府財政部門，“第三方”機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性與專業(yè)性，能夠保證績效評估結(jié)果的科學(xué)、權(quán)威、專業(yè)和客觀。因此，“第三方”評估機(jī)構(gòu)是財政部門內(nèi)部評估體系的有效補(bǔ)充，是當(dāng)前公共財政公眾監(jiān)督的重要形式，引入“第三方”參與財政支出績效評價可以讓財政運(yùn)行處在陽光下。在現(xiàn)階段的“第三方”評估機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中，仍然存在一些問題，比如法律法規(guī)不完善、自我獨(dú)立性難以保證、監(jiān)督機(jī)制有待提高等，建議提出有針對性的措施，進(jìn)一步強(qiáng)化完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制實(shí)際價值，維護(hù)公眾財政的健康發(fā)展[1]。

一、財政支出績效評估的相關(guān)概述

財政支出績效主要指財政支出活動過程中形成的實(shí)際效果，能夠從側(cè)面反映我國政府為了進(jìn)一步滿足社會公眾需求開展的資源配置活動，同時能夠體現(xiàn)資源配置活動及其所取得的實(shí)際效果的關(guān)系，以此凸顯政府發(fā)起的資源配置活動的有效性與科學(xué)性。

財政支出績效評價是指依照財政支出的效率性、有效性與經(jīng)濟(jì)性的要求，結(jié)合合理的績效評價方法，形成統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，利用這一標(biāo)準(zhǔn)對財政支出行為、過程、成本、成果等進(jìn)行客觀、公正、全面的分析與評價，以此實(shí)現(xiàn)對政府財政支出活動的事前、事后與全過程控制。通過將財政支出績效評價活動貫穿于財政支出全過程，以對政府的財政支出活動、財政管理水平、財政支出資金投入風(fēng)險與收益進(jìn)行綜合評價，最終實(shí)現(xiàn)提升政府財政調(diào)控能力、優(yōu)化財政資金配置、促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目標(biāo)[2]。

二、財政支出績效“第三方”評價現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國各地區(qū)財政支出績效“第三方”評價運(yùn)行機(jī)制已初步形成系統(tǒng)框架，具備豐富的評估功能，具有一定的權(quán)威性和專業(yè)性，不少地方引入會計師事務(wù)所參與財政支出績效評價。在此基礎(chǔ)上，一些地區(qū)有關(guān)部門積極探索財政支出績效評估的創(chuàng)新路徑，進(jìn)一步落實(shí)“第三方”的實(shí)際效用，將“第三方”評估作為主要實(shí)現(xiàn)路徑，強(qiáng)化了地方財政支出績效評估的公正性、公開性，強(qiáng)化“第三方”運(yùn)行機(jī)制的公信力。2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“建立預(yù)算績效評價體系”。隨著我國政府管理改革的不斷推進(jìn)，政府越來越多地向社會力量購買公共服務(wù)。2014年8月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求用“第三方”評估促進(jìn)政府管理方式改革創(chuàng)新。自2014至2019年的五年時間，我國多個地區(qū)紛紛開展“探索實(shí)踐財政專項支出項目績效預(yù)算”工作，促使項目績效預(yù)算工作呈現(xiàn)出現(xiàn)代化、科學(xué)化、制度化、常規(guī)化的發(fā)展趨勢，有效提升了地區(qū)財政支出績效管理效率[3]。其中，作為全國探索財政支出績效管理先行省份的廣東，早在2003年就率先開展財政支出績效評價試點(diǎn)工作。開展財政支出績效“第三方”評價，對于轉(zhuǎn)變政府職能、完善國家治理體系具有重大意義，也是深化預(yù)算績效管理制度改革的重要實(shí)踐之一。

三、財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制存在的問題

（一）“第三方”評價權(quán)的法律法規(guī)不完善

近年來，財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制逐漸發(fā)展，且由于“第三方”評價機(jī)制屬于新生事物，尚未形成完善的法律法規(guī)體系。在政府購買“第三方”公共服務(wù)方面，現(xiàn)有的法律制度等級較低，沒有一套完整統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，不能為有關(guān)人員提供專門、具體并具有較強(qiáng)實(shí)際意義的法律制度。此外，一些地區(qū)針對政府購買“第三方”績效評估服務(wù)情況提出了一系列法規(guī)和制度，但是仍然不夠嚴(yán)謹(jǐn)，缺乏有效的激勵性與約束性，未能完全滿足“第三方”績效評估服務(wù)的管理需求。

（二）“第三方”機(jī)構(gòu)自我獨(dú)立性難以保證

相對于其他公共服務(wù)項目，“第三方”績效評估機(jī)構(gòu)服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，需要具備較強(qiáng)的公信力與權(quán)威性，且績效評估主體的運(yùn)行情況能夠在一定程度上決定績效評估結(jié)果的公信力。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際分析，現(xiàn)階段我國各地區(qū)主要采用預(yù)算單位自評+財政部門內(nèi)部評價+主管單位抽查的方法，開展財政支出績效評價活動。參與財政支出績效評價的“第三方”機(jī)構(gòu)主要有高校科研單位、會計（審計）師事務(wù)所、管理咨詢公司、專業(yè)性社團(tuán)（民間組織）等，在一定程度上缺乏獨(dú)立性。同時《財政支出績效評價管理暫行辦法》提出“各級財政部門、預(yù)算部門是績效評價的主體”，這就導(dǎo)致在實(shí)際評估過程中，“第三方”機(jī)構(gòu)受制于政府部門，需要在較大程度上依靠政府部門開展工作。這種情況直接影響了“第三方”評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，不能充分體現(xiàn)“第三方”評估機(jī)構(gòu)在財政支出績效評估工作中的獨(dú)立性、客觀性、科學(xué)性、專業(yè)性與權(quán)威性，阻礙了“第三方”評估機(jī)構(gòu)公信力的形成與發(fā)展[4]。

（三）“第三方”機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督機(jī)制有待提高

現(xiàn)階段，“第三方”評估機(jī)構(gòu)的工作監(jiān)督機(jī)制有待完善，其選定主要由選聘部門或者單位自行掌握，由于時間緊、任務(wù)重，難免存在應(yīng)付了事、人員懈怠等影響績效評價效果的行為。在“第三方”機(jī)構(gòu)運(yùn)行過程中，財政支出績效管理過程主要由“第三方”評估機(jī)構(gòu)獨(dú)立完成，為了保證評估質(zhì)量與評估效果，需要政府有關(guān)部門充分發(fā)揮自身智能，嚴(yán)格審查“第三方”機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、信譽(yù)、業(yè)務(wù)開展等情況，還需要對“第三方”機(jī)構(gòu)進(jìn)行重點(diǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但是，在實(shí)際工作中，當(dāng)前對“第三方”評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督工作仍然停留在基礎(chǔ)層面上，主要為事前監(jiān)督與事后監(jiān)督，缺乏過程監(jiān)督，不能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)化的控制與管理[5]。

四、完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制的策略

（一）進(jìn)一步完善法律法規(guī)和政策制度

要完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制，建議大力開展相關(guān)立法工作，建立健全完善的法律法規(guī)體系，制定系統(tǒng)的財政支出績效評估“第三方”公共服務(wù)購買政策制度，從根本上提升“第三方”評估機(jī)構(gòu)的整體運(yùn)行效率，以確保“第三方”評價有序進(jìn)行。在這一過程中，建議對財政支出績效評估進(jìn)行立法，明確“第三方”評估機(jī)構(gòu)的地位、運(yùn)行過程管理、運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行禁忌等，完善相關(guān)的法律條文，進(jìn)一步闡明“第三方”主體相關(guān)權(quán)利與義務(wù)，以此保證“第三方”評估過程與評估結(jié)果的客觀性和公正性。

（二）推進(jìn)信息公開化和透明化

“第三方”在開展財政支出績效評價過程中，往往面臨財政支出信息獲取比較困難、信息不完整等難題，直接影響了評價結(jié)果的客觀性、全面性和公信力。要完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制，建議大力塑造財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)構(gòu)的公信力。建議有關(guān)部門從“信息公開化透明化”的角度思考，積極引進(jìn)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，構(gòu)建一套完善的財政支出績效評估體系，形成績效評價數(shù)據(jù)庫，研究設(shè)置具體、可量化的評價指標(biāo)，便于提高開展績效評價具體工作的實(shí)操性，并將這一系統(tǒng)面向社會開放，促使廣大群眾能夠直接看到財政支出全過程，更深刻地了解“第三方”評估機(jī)構(gòu)的效用，促使群眾能夠信服“第三方”評估機(jī)構(gòu)，從而提升“第三方”評估機(jī)構(gòu)的公信力與權(quán)威性[6]。

（三）推進(jìn)“第三方”評估資金獨(dú)立

要完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制，建議關(guān)注“第三方”評估機(jī)構(gòu)運(yùn)行資金情況，保證其資金的相對獨(dú)立性，打破現(xiàn)階段對政府財政資金的“依賴”局面。在實(shí)際過程中，只有保證財政支出績效評估“第三方”機(jī)構(gòu)具有穩(wěn)定、充足和獨(dú)立的資金來源，才能夠避免其對政府部門產(chǎn)生依賴性。此外，建議建立清晰、明確的財政支出“第三方”評估機(jī)構(gòu)基金制度，提出科學(xué)的預(yù)算支出扶持比例，為“第三方”機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行提供強(qiáng)有力保障。

（四）推進(jìn)“第三方”運(yùn)行機(jī)制獨(dú)立

在現(xiàn)實(shí)條件下，“第三方”機(jī)構(gòu)不可避免地受到委托方影響，其評價實(shí)施也還需要被評單位配合，因此保證其運(yùn)行機(jī)制的獨(dú)立非常重要。要完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制，建議關(guān)注“第三方”評估機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，保證其運(yùn)行機(jī)制保持獨(dú)立。在這一過程中，建議有關(guān)部門根據(jù)全國統(tǒng)一的財政支出績效評價體系，組織開展具體的評價工作，明確“第三方”、財政部門、所屬單位、上級主管機(jī)構(gòu)等各方的權(quán)利、義務(wù)、工作范圍與責(zé)任，賦予工作機(jī)構(gòu)及其人員必要的職權(quán)[7]。

（五）加強(qiáng)對“第三方”的動態(tài)管理

要完善財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行機(jī)制，建議建立一套科學(xué)的“第三方”評價監(jiān)督機(jī)制，對“第三方”機(jī)構(gòu)的運(yùn)行過程、評估過程進(jìn)行監(jiān)督，且明確事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督比例，采取科學(xué)合理的監(jiān)督措施。同時，調(diào)動政府部門、所屬單位和廣大群眾的監(jiān)督力量，對評估質(zhì)量開展科學(xué)考評，建立執(zhí)業(yè)記錄檔案，進(jìn)一步提升“第三方”評估機(jī)制的有效性與專業(yè)性，對違反工作規(guī)范和職業(yè)道德的行為進(jìn)行處罰，防止出現(xiàn)“第三方”機(jī)構(gòu)與被評價單位串通而偽造績效評價結(jié)果等現(xiàn)象。

五、結(jié)語

當(dāng)前，如何有效保證“第三方”評估機(jī)制的實(shí)際效用，完善財政支出績效評估體系，是進(jìn)一步推動我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的重要舉措，也是貫徹實(shí)施新《預(yù)算法》、推動政府職能轉(zhuǎn)變、完善國家治理體系的具體表現(xiàn)。結(jié)合上述財政支出績效評估“第三方”運(yùn)行問題，建議分別從法律法規(guī)、信息公開、資金獨(dú)立、運(yùn)行機(jī)制獨(dú)立、動態(tài)管理等多個層面入手，優(yōu)化財政支出績效評價觀念，構(gòu)建現(xiàn)代化的財政管理體系，推動我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[7]高紹安.充分運(yùn)用第三方評價 全面提升法院工作 上海二中院力推審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革新舉措[J].中國審判，2015（21）.

作者姓名：王海云（1983—），女，中級經(jīng)濟(jì)師，雙學(xué)士，主要從事金融研究。