農村土地信托流轉模式差異性研究

蔚 霖，郭 鑫，湯義鵬

(1.河南農業大學 資源與環境學院，河南 鄭州 450002；2.河南省土地整治與生態重建工程技術研究中心，河南 鄭州 450002；3.河南省農業科學院 現代農業科技試驗示范基地管理與服務中心，河南 鄭州 450002)

0 引言

隨著我國城鎮化進程的加快和鄉村振興戰略的實施，農村產業結構的調整促使農村人口向城市大量轉移，農業經營所面臨的問題進一步凸顯出來，如土地均分制承包帶來的耕地細碎化、人地依附關系緊密、農業生產成本高、比較效益低下等，從而導致農民農業生產積極性不高，農業資金投入不足等問題。十九大報告中明確提出要深化農村土地制度改革，完善承包地的“三權分置”，從制度上為促進我國農業規模化和現代化經營提供支持。而土地信托流轉中所有權、經營權和收益權的分離與這一政策導向不謀而合，土地信托是信托業務在農村土地市場中的拓展，為土地流轉制度的發展和創新提供了可行性空間[1-2]。引入土地信托制度，可以有效化解農村土地分散經營模式與農業現代化要求之間的矛盾，破解農業經營的融資瓶頸，激活土地的資本屬性，促進土地生產方式的集約化和規模化，對于解決“三農”問題具有重大的現實意義，是農業供給側改革的助推器[3-4]。

土地信托是在保證土地所有權不變、土地承包權穩定的前提下，農民作為委托人將土地經營權在一定期限內委托給有專業規劃和管理經驗的信托機構，由信托機構負責經營、管理和處置該部分土地，并將獲得的收益分配給土地信托契約中指定的受益人，受益人可以是委托人本人，也可以是委托人指定的其他人[5]。我國學術界對土地信托的研究主要集中在以下幾方面：一是對我國土地信托法規制度的研究，如馬建兵[6]、袁泉[7]等通過對土地信托主體性質進行分析，從立法選擇、權利義務邊界廓清與制度統合方面提出立法建議；二是土地信托可行性及推廣應用研究，如張燕[8]、楊凱育[9]等通過介紹我國早期典型的土地信托模式，提出了建立“政府引導型”的所有權人監管機制和現代信托流轉機制；三是土地信托風險控制研究，如羅穎[10]、楊俊[11]等分析了土地信托流轉中存在的經濟風險、社會風險和自然風險，提出了規避風險的對策建議。

河南省既是人口大省也是農業大省，在農業生產效益提高和經營模式轉型方面要求迫切，近幾年在信陽、鄧州、濟源等地也出現了土地信托流轉，嘗試以新的形式盤活農村土地，促進農民收入結構多元化。但目前土地信托在河南省并不像土地互換、反租倒包、土地入股等其他流轉方式一樣普遍為農戶所接受，引發這些問題的原因既有農戶接受意愿的內在因素，也有政府態度、信托機構、金融市場等外在因素，盡管土地信托相比其他流轉方式具有巨大的優勢，但在生產實踐中卻并沒有被廣泛推行。我國一些地區的實踐也表明，盲目地推行土地信托流轉可能取得不了預期的理想效果。因此，本文基于城鄉統籌發展，結合我國其他地區土地信托流轉經驗，在河南省選擇“政府主導型”和“商業信托主導型”2種不同流轉模式進行調查研究，總結其運作機制及方案，對比差異性，分析其優勢及存在的問題，以期為河南省推進土地信托流轉，促進農業生產和城鄉一體化進程提供參考。

1 土地信托流轉的意義

1.1 破解農村土地細碎化問題，促進農業規模化經營和耕地質量的提高

由于土地的均分制承包使我國的農業生產仍以家庭為經營單位，帶來了耕地條塊分割嚴重，種植方式單一，農田基礎設施不完善，規模化和現代化經營阻礙重重[12]。土地信托在現有產權體制下促進了土地的集中連片，可以通過土地整理、農田水利設施建設等提高耕地質量，并應用現代化的機械進行規模化經營，有效降低生產成本，提高土地利用效率。

1.2 增加農業資金投入，促進土地集約利用和農業產業結構的調整

通過信托公司可以引入資本進入農業生產領域，解決目前農業領域資金投入不足、融資能力較弱的問題，為農業獲取更多金融支持提供了可能。農業經營主體可依附社會資本，加大資金技術投入力度，采取先進的經營方式與管理模式，優化種植結構，促進土地集約化利用，提升農產品質量，發展特色農業和農產品加工業，加快農業產業結構調整優化。

1.3 有助于農民收入的提高和多元化，切實保障農民權益

土地信托可以使農戶擺脫固化的人地依附關系，促使農業人口向二三產業的轉移，加速城鎮化進程，有助于農民收入的提高和生活條件的改善[13]。在土地信托期限內，農民既享有土地信托收益，又可通過其他就業方式實現收入結構的多元化，而信托一旦終止，農民仍可以擁有土地承包經營權，從而有效保證了農民的權益和實現了土地對農民的社會保障功能。

2 國內土地信托流轉發展的2個階段

近年來，農村土地信托流轉在我國多地快速推行，在福建沙縣、安徽含山縣、湖北黃岡市、陜西城固縣等地發展迅速，并取得了一定的成就，這些地區土地信托的發展為其他地區土地信托的推行奠定了堅實的實踐經驗和理論支持。我國土地信托參與的主體有農民、商業信托公司、政府基層管理組織、農業規模經營主體(農民專業合作社、種糧大戶)或農業經營公司，每個主體參與度及地位不同，由此產生了不同的模式，目前我國的土地信托流轉以2012年黨的十八大為分割線[14]，基本分為2個階段。

第一階段(2012年以前)，我國是以政府為主導的土地信托流轉模式，在湖南、浙江、江蘇等地效果明顯，以浙江“紹興模式”、福建“沙縣模式”和湖南益陽“草尾模式”為代表。湖南益陽市草尾模式是土地信托流轉中較為成熟的模式，先由政府投資成立土地信托投資公司及土地信托基金，并在村鎮設立信托服務中心[15]。政府還設立優先安排國家涉農項目資金、現金獎勵、技能培訓等獎勵。農民通過流轉服務中心將土地交給信托公司，信托公司運用土地信托基金支付農民土地使用費，然后向農業種植大戶或農業公司公開招標、競拍、收取土地信托服務費，信托基金也可用于融資和投資。

第二階段(2012年以后)，以商業信托公司為主導的市場化運作模式，北京信托、中建信托、中信信托等紛紛參與到土地信托業務中，以北京“密云模式”、江蘇“鎮江模式”和安徽宿州“埇橋模式”為代表。安徽宿州采用的是二次代理模式，首先由村民與村委會簽訂《土地承包經營權委托轉包合同》，然后通過村委會-鄉鎮政府-區政府三級集中土地承包經營權。埇橋區政府將土地交付給受托人中信信托公司，由中信信托公司將土地出租給種植大戶或專門的農業公司(如安徽帝元現代農業投資發展有限公司)獲取租金，同時信托公司可委托發行信托資金募集計劃，籌措資金用于緩解流動性資金短缺的問題[15]。在此過程中，委托人是農戶，委托代理人是區政府，受托人是中信信托公司，承租人是農業投資公司，受益人為農戶，在法律關系上屬于二次代理。

3 河南省不同土地信托流轉模式的對比分析

河南省在土地信托推行過程中，“政府主導型”和“商業信托主導型”的土地信托模式都有出現，由此也帶來了不同的發展方式和運行機制，對不同模式孰優孰劣的評判，是要基于當地不同的社會經濟基礎和管理能力的差異性，在土地信托推行過程中，要因地制宜地選擇。因此，根據參與主體主導地位的差異性，在河南省選擇了2個典型地區，評價不同模式的推廣實效，探求地方政府、信托公司和農戶在土地信托流轉中的合理定位。

3.1 2種土地信托流轉模式實例介紹

3.1.1 政府主導型——“鄧州模式” 由鄧州市政府和河南省國土資源開發投資管理中心共同投資成立了鄧州市農村土地開發有限責任公司，以開發公司作為信托平臺，以孟樓鎮為試點鎮，采用“信托流轉-土地整理-流轉經營”的模式推廣土地信托。在孟樓鎮政府的引導下，農戶將0.38萬hm2的土地流轉給鄧州市農村土地開發有限責任公司，該公司以國家土地整治資金為主體，引入其他社會資金，進行土地整治和高標準基本農田建設，整治后新增耕地面積106.67 hm2，盤活低效承包地393.33 hm2，新增占補平衡指標66.67 hm2。土地整治完成后，開發公司委托北京市農林科學院專家為孟樓鎮打造現代農業規劃藍圖，將孟樓鎮分為四大農業區域，分別是糧食種植區、種業繁育及水產區、休閑農業景觀體驗區、設施農業及林下經濟產業區，然后將土地流轉信息公開發布，吸引新型農業經營主體和企業入駐，土地主要用于種植小麥、水稻、獼猴桃和高粱等，具體流程見圖1。

圖1 鄧州市土地信托流轉模式

3.1.2 商業信托公司主導型——“淮濱模式” 信陽市淮濱縣是河南省較早推行土地信托流轉的地區，2014年5月，百瑞信托有限責任公司在淮濱縣固城鄉白布村和李營村試行土地信托流轉項目。村委會和村民簽訂土地流轉合同，將土地收歸整合后，統一委托給百瑞信托進行管理，初次流轉規模為66.67 hm2土地，占兩村耕地總面積的60%。百瑞信托獲取土地后，將其委托給億豐農機專業合作社進行專業化的管理和經營，主要種植類型為水稻和小麥，億豐農機要控制土地的種植成本不超過16500元/hm2，水稻產量不低于7500 kg/hm2，小麥產量不低于6000 kg/hm2，每年固定收益額不低于130萬元，具體流程見圖2。

圖2 淮濱縣土地信托流轉模式

3.2 2種土地信托流轉模式運行方案差異性對比

3.2.1 主體職能和信托環節不同 在“鄧州模式”中，政府以自己成立的土地開發公司為信托平臺，全程參與合同簽訂、公司運營、平臺管理、土地整理、收益分配，起到了決定性作用。在“淮濱模式”中，政府基層組織起到的是服務職能，在農民和商業信托企業之間作為溝通平臺出現，固城鄉國土資源所負責監督、協調項目運行中的問題，提供信息和調解糾紛。“淮濱模式”在運行環節中多了商業信托公司這一環節。

3.2.2 資金來源不同 “鄧州模式”土地信托的主要資金來源于國家土地整治資金，屬于財政撥款，少部分來源于引入的其他社會資金和土地開發公司對土地整治后新增耕地的交易收入。而“淮濱模式”項目資金來源于社會資本和銀行貸款：一是百瑞信托向億豐農機的投資資金；二是億豐農機按照1∶1比例追加的投資，用于支付土地流轉費用及土地整理、道路、水利等基礎設施建設費用；三是淮濱縣財政局擔保中心和中原銀行淮濱支行以1∶3的擔保比例為億豐農機提供的貸款。

3.2.3 收益主體和分配方式不同 “鄧州模式”中農民、村集體、農村土地開發公司共同參與收益分配，農民收入更多元化，分配比例更高。農戶收益有4個部分：一是土地流轉9000元/hm2的租金收入；二是農開公司對土地整治后，農民可獲得新增耕地交易收入的20%；三是流轉土地若因土地整治后基礎設施條件改善和耕地等級提升而導致租金超過9000元/hm2，農民可獲得溢價收入的20%；四是農民脫離耕作后的打工收入。村集體的收入有2個部分：一是新增耕地交易收入的40%；二是土地整治后等級提升溢價收入的40%，每年約有40萬～60萬元的收入。農開公司的收入有3個部分：一是將信托土地以12000元/hm2轉包給其他經營主體的租金差額；二是新增耕地交易收入的40%；三是土地整治后等級提升溢價收入的40%。

“淮濱模式”項目收益分配里，農民的分配比例相對較低，農民的土地流轉價格是3825 kg/hm2小麥的銷售總價，百瑞信托和億豐農機以12∶88比例分配130萬的固定收益額，即使預期收益達不到固定收益額，百瑞信托仍可獲得12%的固定收益。若存在超額收益，則由百瑞信托、億豐農機和農戶按1∶8∶1的比例進行分配。

3.3 2種土地信托流轉模式主要優勢對比

3.3.1 農民信任度不同 2種模式中，政府主導型信托在土地流轉合同簽訂環節更易為農民接受，農民會擔心商業公司在經營中有損壞耕地和虧損時拖欠租金的可能性，由于政府具有一定的公信力，農民對政府的天然信任使其不存在這種懷疑，更易推動集體性信托行為的實現，促進土地連片流轉。

3.3.2 整合社會資源效率不同 政府主導模式在社會資源調動上效率更高，更有利于統籌區域農業經濟發展。“鄧州模式”中，土地信托是以鎮為單位進行，全鎮村干部集體參與動員農戶，并打破村組界限，對鎮域所有土地進行了土地綜合整治，配套農業基礎設施，使原本土地質量7～8等級的旱地全部提升為6等級的水澆地，改善了農業生產條件。在項目實施上規劃先行，統一劃分四大農業生產區域，發展特色農業，推動了區域農業產業結構的優化升級。

3.3.3 應對風險能力和市場運營專業化程度不同 商業信托公司自負盈虧，而政府投資的公司一旦出現經營風險和重大損失時，損失責任人不明晰，因此，在風險防控上商業信托公司更主動和專業化。“淮濱模式”中百瑞信托采取資金信托和資產信托結合，服務商提供物質擔保，億豐農機實際控制人通過連帶責任擔保，對信托A類受益人基礎收益部分、B類受益人信托本金和預期收益承擔補足義務。億豐農機也為所有種植項目投保了農業保險，弱化了項目不可預測的自然風險。百瑞信托公司在企業架構、運營和市場對接上更專業化，貼合市場經濟模式，管理效率更高。

3.3.4 金融產品創新度不同 “鄧州模式”是以國家土地整治資金為主要投資，難以滿足資本要素的融資支持。而商業信托公司賦予了土地流轉資金以金融屬性，依托信托計劃發行的信托產品解決了資金流動性不足的難題，信托計劃附帶的基礎權益收益權也解決了農戶的后顧之憂，有利于金融制度和產品創新。

3.3.5 產生的社會效益不同 “鄧州模式”中村集體經濟組織能夠以土地所有者的身份參與到收益分配中，壯大集體經濟實力，村集體可將這些收入用于村內基礎設施條件和生活環境的改善。政府利用盈利資金，可逐步推進遷村并點和新農村建設，提升村民的生活質量，促進勞動力向二三產業的轉移，而商業信托模式在收益分配中往往沒有考慮土地所有者。

4 河南省不同土地信托流轉模式存在的問題

4.1 政府主導模式存在的主要問題

4.1.1 政府過度干預 政府主導的土地信托實踐中，基本上都是先由農戶和政府基層單位簽訂土地流轉協議，再由政府統一經營，有可能存在個別農戶不愿意參與，村干部為了政績而強制推行的情況，有一定社會矛盾的隱患。當農民與政府設立的信托公司發生糾紛時，農民在維權上可能處于劣勢地位。

4.1.2 不利于厘清政府與市場的關系 政府承擔了土地信托的主要工作，包括融資、土地整治、公司運營等事宜，其規章制度、職能界定、稅收等都需要系統策劃，雖然最大限度地發揮了政府的作用，但政府全程參與、事無巨細地進行土地管理，容易形成壟斷，不利于市場經濟發展，而且信托政策的一貫性會受到領導更替、政府換屆的影響。

4.1.3 運營效率低下的風險大 政府在公司運營上缺乏現代企業先進的治理機構和管理制度，未來收益的分配、政策風險和自然風險的規避、成本控制等問題也更加復雜，造成政府工作效率低下，無法做到與專業信托公司一樣的高效。

4.1.4 加重了政府的財政負擔，無法市場化對接金融資源 政府設立的信托公司基本都由政府注資，金融環境固化、資本來源與規模有限、融資方式單一，無法實現資本的再造血功能，同時，這種模式容易造成監管制度的缺失，會帶來權力尋租和腐敗的潛在風險。

4.2 商業信托主導模式存在的主要問題

4.2.1 農戶對外部資本的排斥心理 土地對農戶有社會保障功能，農戶更傾向于短期、可控性流轉，農戶對工商業資本大規模進入農業有排斥心理，即使農戶有意愿流轉土地，對商業公司來說，與農民一家一戶直接洽談和簽訂協議，前期工作繁瑣且人力和資金成本都較高。

4.2.2 農民和農業規模經營主體風險更大 農業本身就是高風險低收益的行業，市場的波動會帶來經營風險和收益風險，受天氣等不可控因素影響也較大，完全市場化后政府監管機制缺失，農戶受自身知識水平所限及信息不對稱等問題，在合同簽訂中往往無法同企業處于對等地位，獨立應對風險的能力較弱。在“淮濱模式”中，即使在經營中達不到固定收益額，信托公司依然能夠取得固定比例的收益，將經營風險完全轉移給了億豐農機合作社，因此，雙方應探索風險共擔機制，共同協作，扶持農業規模經營主體的發展壯大。

4.2.3 資源整合難度大，項目盈利性弱 信托公司大規模進入農業行業時間有限，經驗尚不足，缺乏將大量分散土地集中后，對各類資源實施整合以提高生產力、降低成本的強大能力，對農業經營企業幫助有限。如億豐農機在經營過程中，在有效整合信托土地、糧食訂單、農事服務等生產要素方面顯出劣勢，無法形成高效糧食生產供應鏈，項目并未取得顯著盈利。信托公司現有產品中資金信托和土地增值收益比例不高，造成盈利性較低，信托公司擴大業務范圍動力不足。

4.2.4 耕地保護和非糧化問題嚴重 商業信托公司以盈利為目的，在使用土地時，受合同簽訂年限所限，在合同后期往往會出現對土地投入不足和掠奪性生產，重經濟，輕生態。在確定土地用途時優先考慮利潤率，土地多被種植花卉苗木等經濟作物或采用綜合性用地模式，雖然經濟效益高，也帶來了耕地的非糧化問題，不利于國家的糧食安全戰略。

5 結論

河南省鄧州市、淮濱縣的土地信托流轉模式代表了不同的發展方向，其他地區可根據自身的經濟發展狀況、政府公信力和經營管理能力、區域農業規模經營主體發展現狀等條件選擇不同的發展模式，并對存在的問題進行促改。“淮濱模式”以商業信托為主，政府行使監督、協調、服務職責，分擔前期繁瑣工作，商業公司出資經營，項目資金來源充足，充分發揮了市場調節作用，雙方協作在一定程度上降低了該模式的運行風險。“鄧州模式”以政府為主導，盤活了國家土地整治資金，并能做到規劃先行，相對于商業公司目光更長遠，農戶對政府的信任度更高，參與積極性更高，農戶承擔風險小且在收益分配上更多元化，同時也兼顧了集體收入，有利于土地質量等級的提升和農村居住環境的改善，但缺點是政府承擔了較大的壓力，運營的效率是否高效有待檢驗。

從2種模式可以看出，我國目前農村土地信托流轉還存在著市場化不足的問題，政府或直接作為主體參與到土地信托業務中，或對商業信托公司業務的開展起到推動、服務的作用，土地信托的持續發展離不開政府部門的扶持與引導。從經濟轉型的角度來思考，政府在土地信托問題上要明確職能，做到適度干預，如何處理好政府與市場之間的關系，理清兩者權責對土地信托發展意義重大。適當限制政府的權力可以更好地推進信托制度的市場化運營，政府應該積極推行職能轉換，在“管理者”和“服務者”之間找好定位，科學調控，加大政策支持，尊重市場規律，強化監督管理，充分尊重農民和信托公司等市場主體的自主地位，隨著土地信托機制的成熟，要逐步探索退出機制。