行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定標準

【摘 要】 行政公益訴訟制度中行政機關依法履職的認定至關重要。文章以行政公益訴訟下行政機關“依法履職”的內涵要義為切入點，在學界理論以及司法實踐案例的基礎上具體分析了當前行政機關“依法履職”的兩種標準。最后，文章主張應回歸行政公益之目的，堅持結果標準，慎重考慮行政機關的能力和專業性與恢復公益的客觀限制;同時應對行政機關“依法履職”分階段進行認定。

【關鍵詞】 行政公益訴訟;依法履職;認定標準

行政公益訴訟中，行政機關是否“依法履職”的認定至關重要，決定了行政公益訴訟的程序能否啟動，也是后續審理與執行的核心問題。而在對于行政機關是否“依法履職”的認定標準上，由于規則設計本身有不詳之處，學界有不同的解釋，實務中行政機關與司法機關也有著不同的看法，主要有行為標準與結果標準兩種認定標準。

對于“依法履職”的認定標準不同可能會導致以下幾種情況：一是檢察機關向行政機關提出檢察建議后，行政機關根據自身對依法履職的認識，認為已經盡到了法定履職義務或做出了自認為已經履職的行為，但檢察機關并不認為其依法履職，進而提起訴訟。二是在某些公益訴訟領域，行政機關已經做出了履職行為，但因為被損害的公共利益很難恢復原狀，仍被檢察機關提起公益訴訟。三是在執行判決階段，在人民法院做出簡單的“要求行政機關履行法定職責”的判決之后，行政機關根據判決的內容在后續履行中也會因標準不同陷入一定的困境。對此，本文運用規范分析的方法，在對學界理論分析的基礎上，結合相關案例及行政公益訴訟之目的，進一步反思與完善我國行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定標準。

一、行政機關“依法履職”的內涵要義

（一）職權法定角度下

行政機關所應履職的職責是基于法律所明確規定的。職權法定是行政法上的一個原則，是指“政府行政權的取得必須依據法律，政府行政權的行使必須合乎法律，違法行政應承擔相應的法律責任”。[1]在職權法定的原則下，針對我國當前的行政公益訴訟制度，暫且先不討論《行政訴訟法》第25條之“等外等”的范圍。在生態保護方面，有各級林業主管部門對森林資源的保護，環境保護部門對環境保護工作實施統一監督管理等;食藥安全方面，有食藥監管部門負責食品藥品監督管理工作;在國有財產保護方面，有財政局、國有資產監督管理機構負責國有資產的管理;在國有土地出讓權領域，有國土資源局監督國土資源的轉讓。在職權法定角度下，行政機關與所負責監管的范圍領域有法律上的對應關系。行政機關未履行或未完全履行法律規定的義務，這種行為上的不作為必然是違法的，是未“依法履職”的。

（二）公共行政角度下

行政公益訴訟中行政機關“依法履職”亦可以從公共行政角度進行解讀。公共行政，亦稱“行政”“行政管理”，是一個與私行政相對的概念。指國家行政機關為實現管理目標，依法對國家事務、政府事務及社會公共事務進行有效管理的活動。[2]依據葉必豐教授認為的公共利益本位論，基于公共行政的邏輯起點，行政機關依法履職與公共利益的實現，與維護公共利益是密不可分的。公共行政的邏輯起點是公共利益，而行政公益訴訟也以公共利益為重要目標，所以督促行政機關依法履職與維護公共利益能夠在行政公益訴訟中得到最佳結合。[3]行政機關“依法履職”可以理解為公共行政的表現形式，依法履職就是行政機關維護公共利益的體現，在這點上和行政公益訴訟的理念與目的不謀而合。這也揭示了行政機關履職與行政公益訴訟的內在聯系——都為了達到維護公共利益這一結果。

實際上，無論是從職權法定角度或者是從公共行政角度來分析行政機關“依法履職”的內涵要義，都揭示了行政機關“依法履職”的本質。不過前者揭示了其是依據法律規定設立的行為屬性，后者則揭示了其在行政公益訴訟視角下應帶有實現或維護公共利益的結果屬性。行政機關“依法履職”應包括履職行為以及履職行為的結果。

二、兩種標準之分析

（一）判斷標準之一——行為標準

行為標準是認定行政機關“依法履職”的標準之一。所謂行為標準，是指檢察機關認定行政機關是否“依法履職”，僅僅認定行政機關的行為，而不考慮行為造成的結果，行為是否使公共利益所受到的侵害消除。當然，行為標準不只是認定行政機關是否做出行為這種做與不做的情況，還認定是否完全作為這種情況。例如，在昆明市經濟開發區林業局不依法履職一案中，[4]被告人經開區林業局在受到公益訴訟人官渡區檢察院的《檢察建議書》之后，雖發出了責令恢復植被通知書等一系列通知，已經履行了一定的監管職責，但并未后續跟進監管昆明順晨園林綠化工程有限公司及馬進昌限期恢復林地，且被告也未將前述履職恢復林地的具體落實情況書面具函回復官渡區檢察院，人民法院認定其未完全履行監管職責。

對于行為標準，從其地位與作用來看，行為標準是行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的必然標準，這源于行為與結果的必然聯系。在行政公益訴訟中，對于負有監管職責的行政機關來講，如若未做出監督管理的相應行為，當國家或公共利益受侵害時，其必然是未“依法履職”。但在司法實踐中，檢察機關多采用結果導向來認定行政機關是否履職，即檢察機關判斷行政機關是否履行法定職責的核心判斷要素是受侵害的國家利益或者公共利益是否免于侵害的結果。這種結果導向有時候可能會忽視一些行政機關依法履職中的客觀情況，例如，在龍井市檢察院訴龍井市林業局不履行法定職責一案中，[5]龍井市林業局稱其履行了對涉案林地的相應監管職責，但考慮到“減少違法人員經濟損失，恢復植被受冬季氣候限制”等原因，選擇做出第二份整改通知書。雖然上述案件最后法院都判決行政機關敗訴，但這些司法實踐中的爭議確實表明了行政機關被認為不依法履職實際上有時會受到客觀情況的一些限制。

（二）判斷標準之二——結果（利益）標準

有學者認為，對于行政公益訴訟，應根據維護公共利益的實際效果判斷行政機關是否已全面履行司法判決和法定職責。[6]對行政機關是否“依法履職”要做出定性和定量分析，既要看行為的本身，也要看行為的結果。[7]結果標準，是指認定行政機關是否“依法履職”時，不但要考察行政機關做出行為與否，還要認定做出行為之后的實際效果即國家利益與社會公共利益是否還繼續受到侵害，結果標準實際上是一種雙重認定標準。可以看出，結果標準相比行為標準對于行政機關提出了更加嚴格地要求，因為其不僅認定行為，還認定行為的結果。

司法實踐中也偏向結果標準的認定。筆者通過對最高人民法院、檢察院公布的公益訴訟典型案例進行檢索與分析，[8]篩選了其中行政公益訴訟類別的案件，發現共有8件行政公益訴訟程序案件以及15件訴前程序案件。根據筆者對23份樣本案例的歸納，對于其中行政機關“依法履職”的判斷主要存在以下情形：第一，是否達到生態環境明顯改善的效果。案例樣本中共有10件案例司法機關以森林資源、海洋資源等生態環境是否恢復或明顯改善來認定行政機關是否“依法履職”。第二，2件案例以土地出讓金是否被追繳來認定，如在遼寧省丹東市振興區人民檢察院訴丹東市國土資源局不依法追繳國有土地出讓金案中，丹東市國土資源局僅向行政相對人發出了催繳通知書，但之后土地出讓金仍未被追繳，人民檢察院進而提起訴訟。第三，2件案例以國有財產是否歸還來認定。如在四川省綿陽市涪城區追繳被騙醫保金公益訴訟案中，在涪城區檢察院提出訴前建議后，行政機關追繳回了被騙醫保基金，人民檢察院并未提起訴訟。第四，3件案例以食品安全是否得到保障來認定。如在寧夏回族自治區中寧縣校園周邊食品安全公益訴訟案中，中寧縣檢察院向中寧縣市場監督管理局提出整治校園周邊食品的建議后，行政機關及時整頓，取得了全面整改、全員整頓的良好成效。通過上述的歸納總結可以表明司法機關針對行政機關是否“依法履職”所采取的大多是更為嚴格的結果標準。

三、行政機關“依法履職”認定標準的反思

任何法律制度的背后都有著其設立的初衷與目的，行政公益訴訟制度也不例外。法律制度的目的作為制度的基礎，其折射在制度的具體規則和適用中。因此對行政公益訴訟中行政機關“依法履職”標準的反思應著眼于行政公益訴訟的設計初衷與目的。就行政公益訴訟中的目的，一般認為可以從2018年兩高聯合發布的《若干解釋》中找到答案。[9]依2018年《解釋》的規定可知，《解釋》主要申明了行政公益訴訟維護國家利于及社會公共利益與監督行政機關依法行政兩種目的，認定標準的反思需要考慮我國行政公益訴訟的雙重功能。

第一，維護國家利益與社會公共利益。這是由于行政公益訴訟一般被認作為客觀訴訟。客觀訴訟指以維護客觀的法律秩序和確保行政活動的適法性，而與原告個人的權利和利益無關的訴訟。[10]與個人利益無關的利益，就是指國家與社會公益，故而行政公益訴訟的客觀訴訟本質令其產生了維護國家與社會公共利益的制度功能。因為行政公益訴訟具有維護國家及社會公共利益的目的，所以當這些利益仍然受到侵害時，就需要檢察機關依據制度規定向負有監管職責的相應行政機關通過訴前建議或者提起訴訟來達到這一目的。

第二，監督行政機關依法行政。行政公益訴訟的目的中包括監督行政機關依法行政也是存在一定依據的，這是檢察權對行政權監督在公益訴訟中的體現。在以往的訴訟制度中，檢察機關的監督空間十分有限，僅限于對行政訴訟活動的監督，并不直接對行政機關的行政行為展開監督，[11]而《行政訴訟法》在2017年修改設置行政公益訴訟制度時，立法者加強了檢察機關的監督力度及權限，希望檢察權能夠更好地監督行政權。特別是在公益這種實際上只能靠行政機關而非個人和組織監管的領域，如若對其不加以監督，很容易令行政機關產生懈怠，不能夠依法行政。

四、行政機關“依法履職”認定標準的完善

對于行政公益訴訟中行政機關“依法履職”標準的完善，筆者淺見，認為應當在明確認定標準為結果標準的前提下，慎重考慮行政機關的能力與專業性以及恢復公共利益的客觀限制;同時對啟動訴前程序和提起訴訟程序兩個階段分階段進行認定。

（一）行政公益訴訟中行政機關“依法履職”應堅持側重于結果認定的結果標準

綜合理論與司法實踐中的各種判例，再結合前文對行政公益訴訟目的功能的反思，對于行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的標準宜采用行為與結果均認定的綜合標準。除了考察行政機關是否做出行為，還要考察行為的效果。以行為標準為主的認定不能夠使得行政公益訴訟的核心目的——維護國家和社會公共利益得到最佳實現。當公益持續受到侵害狀態時，如果還是以行為標準，行政機關就可能產生懈怠，公益不能夠得到有效地保護。但同時也要慎重考慮以下兩點：

（1）應考慮行政機關的專業性與能力。依法律規定，當前行政公益訴訟的范圍主要集中在四個方面。[12]與檢察與司法機關相比，行政機關在專業性、靈活性和效率性等方面具有明顯的優勢，在法律事實的判斷上往往更加便利和準確。[13]因此，需要考慮到行政機關對于公益訴訟領域的專業性，對結果認定時應考慮到這點。同時，單個行政機關的能力也是有限的，對于一些公益受損的情況，可能行政機關只能先行做出行政處罰，對于后續的修復工作限于能力無法繼續履行，又可能需要多個行政機關聯合處理，更甚有可能行政機關窮盡所有行政手段也未能夠使公益受損恢復，當這些關系到行政機關自身能力情況發生時，就需要加以考慮。

（2）應考慮恢復公益的客觀條件。一些公共利益受損后，行政機關做出行為恢復公益受許多客觀條件的限制，如自然原因，氣候條件等，這種客觀限制在生態環境與資源保護領域體現尤為突出。2017年7月以來，共立案生態環境和資源保護領域公益訴訟案件118012件，占立案總數的54.96%。[14]該類案件數量眾多從客觀事實上證明需要在結果標準中考慮到公益恢復的客觀限制。

（二）對于行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的判斷應當分兩個階段進行認定

（1）啟動訴前程序階段——以行為標準為主。在這一階段，應著重認定行政機關的行為，國家與公共利益的損害結果只是對認定行政機關行為的一個印證。一般認為，行政公益訴訟制度的訴前程序能夠兼顧監督行政權與尊重其專業性的二元價值雙重目的。一方面，行政公益訴訟訴前程序具有法律監督的屬性。如若在訴前程序階段認定適用結果標準，則檢察機關不僅需要調查行政機關的作為情況，還需要調查國家與社會公益的損害結果，同時也需要負擔行為與結果之間具有因果關系的證明責任。以行為標準為主可以簡化認定的過程，不必考慮過多的結果要件，減輕了檢察機關調查取證的負擔，便于檢察機關提出檢察建議對行政機關的履職行為進行監督。另一方面，提起訴前建議是為了提醒與督促行政機關做出相應措施。基于行政機關對于所監管領域的專業地位以及前文所描述的一些客觀限制，如果在提出檢察建議時過多地考慮公益受損的結果，可能會代替行政機關作出判斷，這樣不僅不利于督促行政機關依法履職，而且未能體現檢察機關對行政機關的初次判斷權以及自身裁量權的合理尊重。

（2）提起訴訟程序階段——以結果標準為主。在提起訴訟階段，應以結果標準為主，著重考察行政機關做出行為的效果，國家與社會公共利益是否依舊收到侵害。一方面從訴訟程序的作用和目的角度來看，訴訟被認為是解決糾紛的最后手段。設置行政公益訴訟，將行政訴訟作為解決行政公益爭議和救濟的最后途徑。[15]這種最后救濟性，使得在提起訴訟階段時不能僅考慮行政機關的行為，還應更加苛刻的考察行政機關行為的結果。否則，將會與訴訟的目的相違背，無法體現“定紛止爭”。另一方面，回歸行政公益訴訟的核心目的，固然檢察權應當對行政權予以尊重，但當公益受損達到一定程度時，如若還著重于對行政機關行為的考察，無疑會使公益無法得到保護。因此在該階段進行認定時，應采取更為嚴格的結果標準。也有學者認為可采取復合型標準，即在現有“兩階段標準”的基礎上堅持維護國家與社會公共利益這一核心以及最后救濟和成熟克制兩個要件。[16]這種標準有一定可取之處，但考慮到過多的認定要件會增加認定的復雜性和維護國家與社會公益這一行政公益訴訟的核心目的，還是采取以結果標準為主更為適宜。

【注 釋】

[1] 王周戶.行政法學[M].中國政法大學出版社，2015.75.

[2] 王邦佐等.政治學辭典[M].上海辭書出版社，2009.

[3] 范鋒艷，李曉瑞，高曉莉.西安市國土資源局不依法依法履職案[J].中國檢察官，2018. 11.

[4] 云南省昆明市中級人民法院（2018）云01行終第239號行政判決書.

[5] 吉林省延吉市人民法院（2018）吉2401行初第9號行政判決書.

[6] 馬懷德.新時代行政公益訴訟制度的發展與實踐[J].人民論壇·學術前沿，2019.5.

[7] 王春業.行政公益訴訟“訴前程序”檢視[J].社會科學，2018.6.

[8] 這些案例來自：最高人民檢察院檢察公益訴訟十大典型案例;最高人民檢察院第13批指導性案例;最高人民檢察院檢察公益訴訟全面實施兩周年典型案例;最高人民法院發布十大環境公益訴訟典型案例.

[9] 《若干解釋》第二條規定，人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務是充分發揮司法審判、法律監督職能作用，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權，促進依法行政、嚴格執法.

[10] 林莉紅、馬立群.作為客觀訴訟的行政公益訴訟[J].行政法學研究，2011.4.

[11] 王萬華.完善檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干問題[J].法學雜志，2018.1.

[12] 指生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四個方面.

[13] 王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學，2016.1.

[14] 最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告——2019年10月23日第十三屆全國人大常務會第十四次會議上，2019-11-15訪問.

[15] 胡衛列，遲小燕.從試點情況來行政公益訴訟訴前程序[J].國家檢察學院學報，2017.2.

[16] 邢昕.行政公益訴訟啟動標準——基于74份裁判文書的省思[J].行政法學研究，2018.6.

【參考文獻】

[1] 王周戶.行政法學[M].北京：中國政法大學出版社，2015.

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[8] 王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析.中國法學，2016（1）.

[9] 胡衛列，遲小燕.從試點情況來行政公益訴訟訴前程序[J].國家檢察學院學報，2017（2）.

[10] 邢昕.行政公益訴訟啟動標準——基于74份裁判文書的省思[J].行政法學研究，2018（6）.

【作者簡介】

古雨堯（2000—）男，陜西渭南人，現為西北政法大學行政法學院法學專業學生.